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灾难处置中需要怎样的行政指挥
来源:学习时报    作者:曹海峰 宋劲松    2015-11-12 09:20:54

  近一段时间以来,全国多地接连发生火灾事故,造成重大人员伤亡或财产损失,事件应对中暴露出的诸多问题值得我们深思,特别是主要党政领导“赴现场指挥”“第一时间做出部署”的科学性与合理性值得审视和探讨。
  火灾事件发生后,有关行政领导按分级负责的原则第一时间赶赴现场在国内外都是通行的做法,这有利于鼓舞应急队伍的士气,有利于调集资源支持应急处置,有利于安抚灾民。但绝不意味着行政领导可以“现场指挥灭火、救援工作”,而让公安消防等部门负责人“现场‘协助指挥’”。
  紧急事务中,特别是军事行动中,专业指挥、按级指挥是非常严格的职责。美国军事信息系统非常发达,美军最高统帅部可以直接指挥前线单兵作战,但这也是在经过严格授权之后才生效。在2011年5月1日美军海豹突击队击毙本·拉登行动中,从有关新闻画面中,我们看到,美国总统奥巴马和美国国务聊希拉里只坐在美军最高统帅部指挥桌的旁边观摩,而军事主官们则在指挥桌岗位指挥,虽然美国总统的权力大,但并没有取代专业指挥官的岗位。
  突发事件由于其突发性、紧迫性和后果的不确定性,其应急指挥与军事指挥有很大的相似性,因此,许多发达国家均制定了应急指挥条例,例如美国的“事故指挥体系(ICS)”,德国的“应急操作指挥与控制系统的领导与指挥规则(DV/ 100)”,英国的“金、银、铜”应急指挥体系。以德国的应急指挥体系为例,德国突发事件指挥组织由政治总负责人负责,下设行政指挥部与战术指挥部。两种指挥部均不是常设机构,而是根据发生的事件由机关领导在规定的时间内组建而成的。在事件规模大或持续时间长的灾难中,地区或地方当局的领导应该在政治层面设立总指挥部,总指挥(如市长、首长)负责灾难现场和行政管理所有措施的启动、协调及责任,为确保完成该责任,需设立战术指挥部和行政指挥部。战术指挥官根据联邦州的法律法规指定;行政指挥部(也可叫特殊事件危机小组,指挥与协调组)是根据联邦州法律法规进行的政务会,根据控制灾难和恢复重建的需要而包含所有相关的组织、机构和部门。行政指挥部的任务是在行政上快速地完成综合决策,在灾难时间压力下平衡和考虑所有必须的方方面面。根据有关法律法规,行政指挥部可采取的措施有:决定疏散居民区、照顾或替换其他相关人士、或者按行政法规对其他人采取措施、卫生与健康保护、财产保护等。行政指挥部由以下几个部分组成:指挥部总指挥、行政指挥部协调小组、指挥部常设成员(如警察、消防、卫生等)、指挥部事件专设成员(根据是否涉及自身部门而选择参加,如农业、林业、兽医行业,食品行业,公路管理和交通,中小学教育事业,经济等几个部门的负责人)。
  在美国“9 · 11”事件应对中,纽约市长朱利安尼接到飞机撞击世贸中心的消息后立即中止所有活动驱车赶往现场,加入到消防部门和警察部门设立的临时指挥所。朱利安尼加入临时指挥所后主要负责为消防和警察部门协调直升机、救护车等应急资源,动员各部门力量全力配合救援,但并未取代现场指挥官的指挥权。同时,作为纽约市长,朱利安尼将主要精力集中在如何第一时间与民众进行沟通、稳定安抚民心,如何有效组织全市医疗力量救助伤者,如何获取联邦政府的资源帮助,如何确保市政机构有效运作,以及如何应对接下来可能面临的更大危险等方面。
  随着我国各级领导干部的应急管理意识不断增强和公众对突发事件关注程度不断提高,领导干部“第一时间赶赴现场、领导指挥应急救援工作”已成为我国突发事件应对的“规定动作”。但由于我国目前还没有现场应急指挥机制的相关标准,使得行政首长与应急处置指挥长之间的职责边界模糊,其结果首先是现场专业指挥官主要精力放在给领导汇报,甚至需要调集宝贵应急资源保障首长安全,影响了应急指挥工作,甚至可能贻误宝贵战机。其次,如果行政首长与现场指挥长没有合理分工,容易造成关注点不全面,顾此失彼,特别是对衍生、次生灾害的风险疏于防范。
  为提高我国的应急管理效率,切实保护人民生命财产安全,需学习发达国家的宝贵经验,规范我国突发事件现场指挥机制。原则上,行政首长聚焦于行政决策,关注重点在于应急资源的统筹调度、突发事件信息公开、公众沟通,以及交通管制和疏散居民等重大事项决策;现场指挥长则应关注业务处置层,主要职责在于从专业技术角度开展事件处置与应急救援,有效减缓和控制突发事件的现场影响。
  通过法律法规明确行政指挥与专业指挥的职责边界。当前应急实践中,行政协调指挥与专业技术指挥一般不做严格区分,这与应急管理越来越专业化、精细化的发展趋势已不适应。应尽快在相关的法律法规中,对应急指挥组织体系架构、行政与专业指挥职责权限予以规范,并尽快出台必要的规范性文件。通过制度化建设明确行政指挥与专业指挥的权责,专业指挥官负责组织实施一线的具体应急活动,行政指挥官负责政策层面和全局性重大策略的制定以及重要资源的保障。
  建立标准化、模块化的专业应急指挥组织模式。按照发达国家标准化、模块化的应急指挥组织体系思路搭建战术层面的应急专业指挥部,通过标准化的工作流程,进一步明确从指挥官到现场指挥部各工作组等各个模块的角色定位、职责权限、工作流程和资源获取途径。并实现指挥组织体系的可移植性和可扩展性,最大限度地提高应急指挥的衔接效率。
  加强应急指挥部演练,提高各项法规制度和预案的执行效率。英国、美国、德国和法国的有关培训机构专门设置了对行政首长的应急指挥部演练课程,而且还进行行政指挥部与战术指挥部的演练,使行政首长们能熟练掌握应急指挥的工作流程与职责,并有效地与专业的战术指挥部无缝链接,以有效应对突发事件,保护公民的生命财产安全。虽然应急指挥专业性强,但我国大多数行政首长往往沿用常态下的工作方法与思路进行应急指挥,因此,我国需要对行政首长们进行经常性的应急指挥部演练。

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