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“核争议”中的政府公众沟通
来源:学习时报    作者:董泽宇    2015-11-12 09:21:29

  2013年7月4日,南方某市政府向社会发布了一份社会稳定风险评估公示,征集拟在当地建设中核集团核燃料项目的公众意见,公示期为十天。不料公示激发公众强烈反对,7月12日近千名群众高喊“誓死反核”“要生命,不要GDP”等口号,在市政府门口“集体散步”,直到7月13日该市顺应民意,以下发红头文件的方式正式宣布取消核燃料项目,事件方才得以平息。从“稳评”公示发布到项目终止,只有短短不到十天的时间,却造成投资约370亿元的国家重大建设项目戛然而止,直接经济损失上亿元,政府公信力受到影响。

迟到的沟通
  随着人们环境保护意识的普遍增强,公众对涉核项目存在不同程度的抵触情绪。虽然核燃料项目不同于核电站,只是负责制作供核电站发电用的核燃料棒,不存在发生核爆炸的可能性,对环境的辐射风险也基本可以忽略不计,其安全性从本质上说远超出核电站。上述“核争议”的发生暴露出地方政府在科普宣教、信息公开和公众沟通等方面存在一系列突出问题。
  科普宣教范围窄、时间短。科普宣教是引导公众理性认知的基础,公众本能抵制核燃料项目在很大程度上是由于缺乏核能环保常识造成的。2012年底至2013年初,中核集团先后三次组织当地党政干部和村民考察内地宜宾等地的核燃料厂,2013年1月,当地政府邀请清华大学核能专家在当地举办核燃料科普讲座,均取得不错的效果。但是由于地方政府急于推进项目进程,科普宣教各项准备工作不足,当地民众对于核燃料知识知之甚少,就连列席讲座的当地干部也是一知半解,由此造成对核燃料厂心存疑虑,出现大量反对声音。更为关键的是,当地政府将利益相关者局限于本地,忽略了周边城市公众核知识的科普宣教,而本次“核争议”的主要反对力量就来自外围地区,本地人反而很少参与。
  信息发布不够公开、透明。由于初期地方政府信息披露工作不够及时、公开,缺乏透明度,所以带来了许多误解。2012年12月该市与中核集团签订了投资意向协议,2013年3月在北京举行核燃料项目合作协议签字仪式。虽然随后当地的媒体、政府网等发布了相关消息,但是大部分公众缺乏关注,对此并不知情。直到2013年7月“稳评”发布后引起轩然大波,该项目才被公众初步了解。网民们提出种种疑问,公开质疑当地政府的做法,最后汇集成网络“八问”,通过微博、微信、QQ群、论坛等方式迅速传播开来。例如,中核集团依据国家规定在厂址兴建的气象观测塔被网友指证为项目开工的主要依据,实际上该塔只是为了在前期工作中进一步搜集气象等环境评价资料,离项目开工还有很长的距离。
  公众沟通行动迟缓,缺乏互动。“稳评”公示发布以后,在当地与外围地区立即招致大量反对声音,在网络上事态逐步升级。但是当地政府不仅应对缓慢,只在公示第二天召集媒体对项目基本情况进行了说明与回答,此后便不再公开回应民众关切,而且在沟通方式上主要采取宣讲会和核知识讲座等“单向告知”模式传递信息,没有与公众进行互动沟通,也没有将其意见纳入到风险决策过程中,以致无法取得公众的真正信任。直到在公众“反核”情绪持续发酵近一周后,该市才真正意识到问题的严重性。从7月9日起,当地政府先后通过网络回复了网友“八问”,在政府信息网上发表九篇“挺核”文章,邀请核专家宣讲并接受多家媒体采访,组织各部门官方微博发布核电安全知识,邀请国家级、省内以及境外媒体进行座谈等。但是,这些姗姗来迟的公众沟通举措为时已晚,未能等到落实,7月13日当地政府便宣布彻底放弃核燃料项目。
  沟通方式错位,技术专家意见与公众主观风险感知存在巨大差异。传统的风险管理观念认为,“风险=事件发生的概率×特定后果的规模大小”,风险的大小取决于可能性和危害程度两种因素。但是随着人们对于风险认识的不断深入,风险水平不再局限于技术层面,还取决于主体对风险的主观感知。专家倾向于从技术角度理性地阐释风险的实际大小,而公众往往是从主观的角度去感知与理解未知的风险。在“稳评”公示期间,多位专家反复强调核燃料项目的极高安全性,但是在大众舆论面前,专家们的观点显得十分苍白无力。有的专家就曾无奈地表示,该项目“已经说得很明白了,你们为什么就是不相信呢”?凸显政府与公众沟通方式出现较大偏差的困境。

政府与公众如何有效沟通
  此次“核争议”是典型的“邻避运动”,简称NIMBY(Not In My Back Yard),意即“不要建在我家后院”,指的是虽然承认可能有生态风险的公共设施是必要的,但是居民不希望垃圾处理场、核电站、变电站等“厌恶”类设施建在自家附近区域,往往通过游行示威等激烈的方式反对项目规划与建设。这类事件并不是中国独有的现象。随着公民环保意识不断觉醒,20世纪西方发达国家多次发生激进的环保运动。随着“邻避运动”的发展,西方发达国家逐渐形成了通过经济补偿和风险缓解两大手段解决“邻避”问题的成熟经验,其中公众沟通等方式是更为有效的途径。
  合理划定利益相关者范围。科学准确地界定利益相关者范围是做好科普宣教、信息公开、公众沟通等工作的必要前提。如果利益相关者划定范围狭窄,将损害公众的知情权与潜在利益,激发社会矛盾。反之,如果范围过大,则会浪费政府行政资源,提高企业运营成本。针对重大工程建设项目,为了避免与减少社会稳定风险,防止在项目规划与建设初期政府工作部署定位出现重大偏差,应当超越传统的行政区划视野,将所有受到项目潜在影响的地区和人群都纳入到利益相关者的界定范围,采取有针对性的社会稳定风险预防措施。
  积极开展公众科普宣教。由于涉核项目对周围环境具有风险溢出效应,项目的顺利实施离不开公众的理解与支持。2000年11月在美国与欧洲核学会ANS/ENS国际会议上,美国核管会主席认为“公众的态度对决定核技术能否面临21世纪的挑战并成为能源技术的一部分,将起到至关重要的作用”。实际上,在“核争议”中许多持反对意见的公众掌握的核能知识近乎空白,只是出于对核项目的恐惧心理,不加辩解地加以反对,甚至出现歇斯底里的宣泄行为。为了引导公众理性认知与看待核能项目,一个很重要的途径就是由政府主导长期开展核知识科普宣教活动。
  健全政府信息公开机制。现代政府治理理念认为,“正义不仅应当被实现,还应当以看得见的方式被实现”,只有通过“看得见”的方式,公开透明地披露政府相关信息,自觉接受公众的公开监督,在阳光下实现正义,才能保障政府的公信力。2008年国务院颁布实施的《政府信息公开条例》明确规定,行政机关应当通过“政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式”主动公开“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”政府信息。政府部门应当增加重大项目的透明度,选择可信的第三方评估机构发布独立的分析报告,提高公众对政府的信任度。
  加强政府与公众的风险沟通。风险沟通是缓解公众风险感受水平的重要方面。对于政府部门来说,公共危机不仅来自于突发事件本身,更来自于公众对突发事件接受、解释与反应的方式与过程。有效的公众风险沟通可以帮助人们充分理解风险的实际状况,降低人们对于核能项目的风险感知水平,及时化解民意积怨。为了充分沟通信息,化解公众抱怨与抵触情绪,政府应当搭建有效的公众沟通平台,将邻避设施的选址方式从“决定—宣布—辩护”的传统形式转变为“参与、自愿、合作”的形式,通过听证会、座谈会、新闻发布会、电视辩论、新媒体等各种渠道,为政府、项目执行方与普通大众之间提供表达意见与互动交流的机会,重视发挥“意见领袖”的带领作用,广泛凝聚社会共识,最大程度地减少社会不稳定现象的发生。

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