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美国的专家咨询体系及其特征
来源:学习时报    作者:张颖春    2015-11-12 09:48:19

  在理论上,政府有广义和狭义之分,广义的政府指包括立法机关、司法机关、行政机关在内的国家机构,狭义的政府,即作为国家机构之一的行政管理机构。
  美国的政治运作主要在国会的立法权和总统为首的行政权之间,因此,从广义的政府概念理解,美国政府决策专家咨询体系依据其服务的权力性质,可以分为立法决策咨询和行政决策咨询两套系统。立法决策咨询体系隶属于美国国会,为国会立法决策和监督行政机关服务,如国会预算局、审计总署、国会研究部等咨询机构。国会的专业工作人员大体上可以分为国会幕僚和议员(参议员和众议员)私人助理两种。国会幕僚多指由国会依法设置行使国会法定职权的人员,包括在国会预算局、国会审计署、国会研究部等机构工作的专家、学者,以及分布在各委员会的专业工作人员;而议员私人助理指议员个人私自聘用来协助其行使职权的人员。行政决策咨询体系则为美国联邦政府行政管理机构服务,其中最具有代表性的是美国总统顾问,包括负责国家安全方面的国家安全事务助理、负责经济领域的总统经济顾问委员会和负责科学技术领域的总统科学顾问。
  美国政府决策专家咨询制度的特点主要有:
  首先,体现为两套咨询系统并行。这与其政治体制结构的主要特征,即立法、司法、行政三权分立是分不开的。美国的政治结构决定了立法权要监督和制约行政权,伴随现代国家的成长与发展,行政权在逐步扩张与膨胀,立法权对行政权的监督也随之跟进。
  美国与德国、日本等发达国家虽然都是三权分立的基本政治结构,但是,美国属于彻底的三权分立国家,立法权和行政权相互独立,分别选举国会议员和总统,且议员与行政机关的政府官员不能相互兼任,所以国会议员向选民负责,履行立法决策和监督行政权的职能,而政府行政系统既要向选民负责,履行行政管理职能,还要接受国会立法机关的监督。无论行使哪一种国家权力,在处理日趋复杂的国家与社会问题的时候,都离不开专家专业知识的支持,专家咨询服务于不同政治权力的需要,这也是为什么美国有两套决策咨询系统的原因。德国和日本与美国不同,属于不彻底的三权分立的议会内阁制国家,行政内阁成员从议会议员中产生,向议会负责,所以德国和日本的决策咨询系统主要为行政机构服务。
  其次,有较为完善的法律保障。例如,二战后的《1946年就业法案》在法律上授权政府干预经济发展,实现社会就业与经济增长目标,法案中同时规定,为总统设立经济顾问委员会,并在国会设立联合经济委员会两大专家咨询组织,由此开启了经济学家正式参与政府经济决策的大门,总统与其经济咨询专家的关系也有了法律依据。
  1957年以后,由于联邦政府各种咨询委员会的数量急剧增加,而且缺乏充分的指导性规定与监督,因此,1972年美国国会通过了《联邦咨询委员会法》,对隶属联邦政府的咨询委员会运作进行规范管理,采取措施控制咨询委员会数量的增长,不仅取消没必要存在的咨询委员会,而且要对保留的咨询委员会进行管理,并为公众提供有关委员会人员组成和活动的信息。
  最后,在国家层次负责维护整体国家利益的重大决策咨询,比较多地采用顾问制,专家多以行政首脑顾问的形式参与决策过程。美国总统最重要的顾问是国家安全事务助理,其次是总统经济顾问委员会,总统科学顾问和科技顾问委员会的分量相对较轻。
  虽然总统顾问负责的领域各不相同,但总统顾问制度具有一些共性特点:一般说来,顾问是来自于各个领域学有所长并精通行政的著名专家,是由总统选择或由他人推荐人选,作为总统个人聘任的专职的专业服务人员。除国会立法设立的顾问职位,其他顾问人选不需要国会参议院批准。顾问可以定期直接面见总统汇报工作,如经济顾问委员会主席和科学顾问一般每周一次,这是总统顾问最重要的权力。通常,国家安全顾问能够得到总统充分的信任,被总统授予的权力非常大,地位甚至高于内阁部长,往往被任命为专家组织和行政部门之间协调组织的总负责人,协调和监督行政部门对总统决定的执行情况,正如布热津斯基所说,“协调就是主宰”。
  从决策程序的角度,国家安全事务助理是在协调、平衡各个行政部门意见之后,直接向总统汇报自己独立的外交政策建议的人,而且作为总统最为信任的顾问,几乎每天面见总统交换意见,提醒总统应予以关注的问题。相比之下,像国务卿、国防部长等行政官员与总统会面的频率要低得多。总统顾问都有自己的工作支持小组和委员会,并以此加强与社会各界的联系,总统顾问也成为总统与社会各行业之间沟通的桥梁。就个人关系而言,顾问与总统在长期合作的基础上形成一种近乎“半师半友”的关系。于是,美国总统顾问制度的精髓就在于,专家和最高决策者之间保持持续、稳定、密切的工作信任关系。

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