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竞争性市场:PPP模式有效运行的前提
来源:学习时报    作者:井敏    2015-11-12 15:38:26

  政府在借助PPP模式提供公共服务的过程中,必须确保一个竞争性市场的存在,否则即便我们采用了PPP模式来提供公共服务,也很难保证公共服务的供给效率和质量,因为由一个垄断性的社会资本来供给公共服务,并不比由政府垄断公共服务供给具备任何优势,甚至比由政府垄断供给更加糟糕,因为政府毕竟还是一个公共组织,它并不一定有赚钱的冲动,而社会资本则是一个营利性组织,盈利本来就是它们存在的主要目的。

  自20世纪80年代新公共管理理论兴起以来,西方发达国家率先在公共服务的供给中大范围采用了政府与社会资本合作提供的PPP(publicprivate-partnership)模式,近几年我国也开始大力推进这一模式的应用,其中一个很重要的原因就是各国实践表明,政府提供公共产品在很多时候也存在失灵,比如政府在提供公共产品的过程中所出现的效率低下、浪费严重、产品低劣、假公济私、官僚主义等问题。之所以出现上述问题,最核心的原因就是政府在提供公共服务的过程中是没有竞争的,因为政府本来就是一个垄断性组织,政府的这种垄断按照斯蒂格利茨的说法是“真正的自然垄断”。政府的这种“真正的自然垄断”,不但使公众无从判断政府提供的公共服务的质量和效率,也使政府本身缺乏提高服务质量和效率的动力,并滋长懒散的习惯,政府工作人员很少有动力去创新、去控制成本或者有效地提供公共服务。

  不仅如此,政府垄断公共服务供给,往往还伴随着垄断价格,这种垄断价格则很可能会伤害社会的公平和正义,并最终伤害公共利益,也使公共权力失去公共属性,陷入公共悖论的泥沼。而所谓公共悖论,即政府作为一个公共组织,原本应该以公共利益最大化为一切行为的宗旨,但由于政府也是由一个个具有理性思维的人组成的,因此他们也有可能基于自身理性的思考,用公众赋予的用来谋取公共利益的权力和资源来谋取私人利益或部门利益,背离公共组织应该谋取公共利益最大化的本质属性。现实中政府所表现出来的无节制地扩大预算和组织规模而导致的财政浪费和效率低下、部门利益的法制化、腐败等等行为就是最好的例证。

  无论是政府的垄断还是市场的垄断,只要是垄断都有可能伤害公共利益,而PPP模式就是将竞争机制引入到公共服务供给领域的一种新的机制安排。政府与社会资本合作来提供公共产品,就意味着要将社会资本引入到公共产品的供给领域,在形成多元化供给主体格局的同时,实现各供给主体之间的竞争。正如世界银行对PPP模式的解释,它认为PPP模式将不再是“政府机构内部直接为社会成员提供公共产品和服务,而是通过市场化的方式,引入竞争机制,促进服务供应商之间的竞争,由私人部门或社会组织来提供。其本质是通过竞争把社会组织引入到公共服务部门”。美国著名PPP大师萨瓦斯也一针见血地指出,“政府服务通常成本高而质量差,其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营,而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的服务方面,竞争往往优于垄断,而大多数政府活动又毫无疑问地以垄断的方式组织和运营”。所以竞争才是我们在公共服务供给领域引入PPP模式的最主要的原因之一,也是PPP模式有效运作的前提。

  实践已经证明,市场竞争机制是迄今为止最具效率和活力的运行机制和资源配置手段,它具有其他机制和手段不可替代的功能优势。在竞争过程中,竞争者总是面临着其他竞争对手的挑战,如果它不能以最有效的方式运行,其他竞争对手就有可能将它淘汰出局。这就提示我们,政府在借助PPP模式提供公共服务的过程中,必须确保一个竞争性市场的存在,否则即便我们采用了PPP模式来提供公共服务,也很难保证公共服务的供给效率和质量,因为由一个垄断性的社会资本来供给公共服务,并不比由政府垄断公共服务供给具备任何优势,甚至比由政府垄断供给更加糟糕,因为政府毕竟还是一个公共组织,它并不一定有赚钱的冲动,而社会资本则是一个营利性组织,盈利本来就是它们存在的主要目的。

  在确保一个竞争性市场的存在方面,美国联邦电信FTS-2000系统采购案例给我们提供了一个很好的范本。1985年2月13日,美国联邦总务署公布了一项为整个联邦政府提供一套新电话系统的合同竞争方案,即FTS-2000系统(Federal Telephone System for the year 2000),该采购方案总价值高达250亿美元,是美国历史上最大宗的非军用品公共采购。公布采购方案的初期,美国电信市场在放松规制的大环境下,参与合同竞争的公司还是相对充足的,但基于电信行业的特点,即初期投入大、规模效应明显,很容易形成垄断,因此一次重要的产业淘汰过程之后,美国的长话服务公司的数量减少到了只有三家。所以,1987年1月7日联邦总务署实施FTS-2000系统的公开招标时,只有三个团队参与了竞标,他们是美国电话电报公司(AT&T)与波音公司联合组成的第一个竞标团队;马丁·玛丽埃塔公司(Martin Marietta)、北方电信公司(Northern Telecom)、微波电信公司(MCI)和贝尔地区公司共同组成的第二个竞标团队;Sprint公司和电子数据系统公司(EDS)组成的第三个竞标团队。但由于对合同以及相关的法律纠纷等各种原因,很快这个竞争局面也被打破了,到1987年仲夏的时候,就只剩下AT&T和Martin Marietta两家公司参与竞争了。

  在仅剩两家竞标公司参与的情况下,是“赢者通吃”还是“蛋糕分享”,联邦总务署一开始更倾向于前者,因为这样管理起来更简单,政府采购的花费也更小,但在联邦众议院政府工作委员会主席杰克·布鲁克斯,这个在政府信息技术问题上长期以来拥有不可替代作用的人物的强有力干预下,联邦总务署不得不放弃操作更加简单的“赢者通吃”做法。因为布鲁克斯在政府采购信息技术问题上一直拥护竞争的观点,而在其努力下国会通过的《布鲁克斯法案》里最著名的短语也是“全面而公开的竞争”。实际上,所有人都明白,如果采用“赢者通吃”的做法,赢者一定是更具技术和资金优势的AT&T,因为FTS-2000系统的技术要求非常高,它不仅要求在一个网络中要同时集合语音、数据和图像,同时,还要求这一系统必须是上百万政府顾客可以信赖的可靠系统,并且符合国家的安全和保密性等特殊要求,对于这样的要求,一直控制政府电话业务的AT&T显然更具优势。

  但问题是,一旦Sprint、MCI等公司失去了政府的采购合同,它们在私人市场的竞争力也将大打折扣,并很可能被淘汰出局,而一旦他们被淘汰出局,政府和公众面临的就将是一个由AT&T一家垄断的电信市场,这就会使美国电信业的发展再次回归70年代以前的格局,即AT&T一家公司既掌控着私人和商业电信市场,还控制着政府的电话业务。这种情况不仅使美国70年代以来在电信市场放松规制的成果化为乌有,还将使政府未来的采购竞争降低到最低限度,甚至完全没有竞争而受制于AT&T的意志。

  为了避免出现这种状况,联邦总务署重新设计了采购方案,将合同一分为二,政府会将60%的合同出售给标价最低的承包商,而将40%的合同出售给标价第二低的承包商。最后AT&T、玛丽埃塔团队和Sprint三家公司参与了竞标,结果AT&T以出价最低者获得了合同60%的份额,Sprint公司以第二出价最低者获得了40%的份额。而且合同同时还规定,在为期10年的合同期限内,竞争还会在第四年和第七年重新开始,到时候或许只有AT&T和Sprint两家公司竞争,但如果Sprint标书更好,那么40∶60的比例很可能就会颠倒过来,或许还有新的公司参与竞争,因为那些在此次竞争中输掉的公司,已经展开了强烈的攻势,力图说服联邦总务署在未来的竞标中增加其他公司,而不仅仅局限于AT&T和Sprint两家。这样,无论是AT&T还是Sprint都不可能躺在已获得的合同上睡大觉,还必须以更优质的服务换取联邦政府各部门这些消费者的满意,否则很可能几年之后现在到手的蛋糕就要拱手让与他人。

  很显然,这一采购方案肯定不如将所有的合同全部交给AT&T价格更低,而且政府维持两家公司的制度成本、管理成本也会高于与一家公司打交道,但这种采购方式能够保证至少有两家重要的公司共同为政府提供服务。鉴于电信业的淘汰机制,联邦总署相信这对于联邦电信系统的采购项目来说还是有利的,而且该系统的运行也取得了很大成功,在其运行的头三年就比老系统节省了3.46亿美元的成本费用,更重要的是它为美国政府和公众保留了一个竞争性的电信市场,时至今日美国电信业物美价廉的服务不能不说与政府在这一采购过程中的良苦用心关系密切。

 

  政府要想在PPP模式中真正采购到物美价廉的产品,就必须保证该产品的供应领域存在一个相对充分的竞争性市场,如果没有现成的相对充分的竞争性市场,政府宁可作出暂时的牺牲,也要尽可能培育出一个新的竞争性市场,否则政府面临的就将是一个垄断性的公共服务供应商。而一旦该供应商的垄断地位形成,政府讨价还价的余地就会大打折扣,供应商也很难再有动力去改进公共服务的效率和质量了。

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