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我国社会组织走出去的路径与挑战
来源:学习时报    作者:张强 陆奇斌    2015-11-25 15:54:59

 

  2015年4月25日,尼泊尔发生8.1级强震,给尼泊尔及我国西藏等地区带来巨大的人员伤亡和经济损失,以中国扶贫基金会、壹基金、爱德基金会以及蓝天救援队代表的中国社会组织自发参与了尼泊尔境内的国际紧急救援,这也是中国社会组织第一次集体走出国门实施的规模最大的一次海外救援行动。

  新路径及动因

  在国际化路径探索方面,社会组织走出去参与国际灾害应对可以分成四种模式:一是“以我为主”的自适应模式,以中国扶贫基金会为代表。结合机构自身能力、资源特征以及当地社区需求,由机构自主设计并参与直接递送服务。二是“借船出海”的战略伙伴依托模式,以壹基金为代表,依托国际救助儿童会等国际知名专业机构开展相关工作。三是“有机互融”的国际网络嵌入模式,以爱德基金会为代表。爱德基金会作为国际救灾联盟的理事成员机构,以联盟形式参与灾害应对的全流程。四是“经验输出”的向外延伸模式,以中国青少年发展基金会、中国妇女发展基金会为代表,将“希望小学”等在国内发展成熟的知名品牌和业务模式进行国际复制。

  现实中,宏观政策、机构战略、组织能力等因素在社会组织走出去过程中发挥着重要的驱动作用。宏观政策层面,近年来习近平总书记分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”等战略构想,强调相关各国要打造互利共赢的“利益共同体”和共同发展繁荣的“命运共同体”。这些战略构想得到了我国社会组织的广泛认可和积极响应,成为参与尼泊尔地震应对的重要动因。与此同时,“走出去”成为社会组织的机构发展战略和能力提升因素。各社会组织在参与中,十分重视国际化发展的人力资源、筹资储备以及能力储备,充分利用相关国际合作践行“送出去、请进来”“边干边学”等策略。

  面临的挑战

  本次中国社会组织参与尼泊尔地震应对,可以说是一个中国社会组织发展的分水岭,但是至于最后能不能成为我国社会组织参与国家救援的里程碑,还取决于我们对以下挑战是否有力、有效的回应。

  社会组织的国际灾害应对能力急需提升。一是跨国项目管理能力。在尼项目的可持续发展有赖于对尼方的熟悉了解,更需要社会组织掌握相应的国际经验、标准、管理规范和操作流程。除此之外,大部分社会组织可能对国际援助的复杂性认识和经验都还不足,在和军方以及复杂多元的政治力量、宗教团体打交道中很难考虑周全。二是语言能力,就是能否和当地灾民及社区进行直接的信息沟通。目前我国大部分社会组织在尼工作主要依赖当地华人组织和志愿者的协助,很多信息存在从尼泊尔语到英文再到中文的转换,出现了很多信息不准确甚至失真的情况。例如很多地名在两轮翻译之后就出现混乱。此外,我们的救灾物资和设备在包装和说明书上都只有中文标注,很大程度上影响到当地民众的使用和认知,尤其是药品。与此同时,标注的国际化信息不足也会影响到海关通关及运输。三是对他国文化的理解能力。参与尼泊尔地震应对的大部分社会组织工作人员对于尼泊尔的政治体制、宗教、地理、民族等情况知之不多,如捐助的食品是否符合当地的饮食习惯,在当地开展合作需要了解究竟找哪一级政府、哪一个部门进行具体衔接等,这直接影响到救援和捐助的有效开展。

  社会组织的长期性海外发展战略有待明晰。要不要设立长期项目办公室?要不要派员继续跟进?如果不采取相关长期性措施,那么面临的难题就是如何在短期内选好本地伙伴。这些问题都是在境外开展工作必须解答的问题。同时,在本次尼泊尔地震应对中不难发现,参与的基金会和民间救援队在业务领域上的同质化还是很高,专业化分工不够明确。一方面不能有效回应灾区需求,另一方面还带来了组织之间的资源重复甚至恶性竞争。这一点与联合国在灾害救援中推动的集群体系要求有着明显的差距。

  社会组织间协同机制亟待完善。不仅与联合国机构的协调经验不足,我国社会组织之间的协同也处在比较初级的阶段。尽管在基金会救灾协调会、北京师范大学等机构的努力下,建立了“尼泊尔地震—中国社会组织信息协同平台”,但大部分都是较为简单的行动信息分享,前线的交流多是人员间的个体协同,缺乏机构之间的战略协调。

  政府监管政策框架尚未明确建立。针对中国社会组织走出去应灾,政府体系内尚未形成明确的政策和相应的主管部门,目前还是九龙治水的格局,各行业主管部门承担各自行业境外项目的专业支持工作,尚未建立统一的协调机制,也没有专门的职能部门进行统一对应,以至于在本次应灾的过程中社会组织很难找到主管部门进行相关工作的沟通、协同。一方面,社会组织对尼泊尔方面的物资捐助程序、税收政策以及通关管理措施不甚了解,以至于人员抵达多日之后设备和物资不能顺利清关成运。另一方面,我国外汇资金管理十分严格,大部分社会组织尚未开展过此类运作,对于公募慈善资金的跨境转账没有经验,也缺乏相应的规范渠道。政府的相关监管程序也有待进一步明确和完善,而且政策层面和资金层面的支持也亟待明确。

  推动社会组织走出去的若干思考

  建立以灾害风险管理为内容、社会组织走出去为依托的新型南南合作框架。在实施中,建议进一步拓展参与主体,将有能力又有意愿的社会组织纳入南南合作援助基金等软实力输出的支持清单。与此同时,应鼓励我国高校及科研院所会同联合国开发计划署等多边、双边机构建立防减灾为主题的国际智库,加大对相关国家的研究交流和实践互动。

  建立协调一致的中国社会组织参与国际灾害应对的领导体制和工作机制。针对社会组织参与国际灾害应对,建议由负责协调、管理国内民间组织参加国际非政府组织活动的中联部牵头、联动商务部、民政部、地震局、海关总署等部门建立社会组织参与国际灾害应对的专项协调工作小组及相应的工作机制。工作机制将涉及两个层面:一方面是在新型南南合作框架下规划社会组织参与国际援助的行动计划,并统筹协调部门间、组织间联动、资金渠道、人员能力等建设;另一方面是完善风险管理机制,做好社会组织参与的安全防范。

  完善应急管理顶层设计,明确社会力量参与的协同体制、机制。在顶层制度设计中明确社会组织参与救灾等重大事项的主体地位,尽快实现综合防灾减灾工作中政府与社会组织合作的法治化,确保社会组织参与灾害应对的制度化。民政部已经制定印发《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》,可在此基础上,进一步修订《突发事件应对法》等相关法律条款以及国家总体应急预案、国家自然灾害救助应急预案等,对社会组织在灾害应对中的功能定位给予更加明确的表述,并配套发布针对志愿者和捐赠管理的支持性功能文件。

  加快建设社会组织走出去的能力培养体系。在国家综合防灾减灾“十三五”规划中应设立社会组织参与灾害应对的科研专项、培训专项,充分总结国内外经验教训,特别是专业化技能以及相应的实践探索,以建立起以社区为基础的公共卫生、国际合作、志愿者管理、公共沟通、个案管理、捐赠管理等防灾减灾专项领域的国际共识、行动指南及国际人道主义规范标准。

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