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突发事件分级响应标准应回归本位
来源:    作者:张磊    2016-02-15 12:58:50

  “分级负责”是我国应急管理体制的五大内容之一。根据《突发事件应对法》(以下简称《应对法》),四大类突发事件按照社会危害程度、影响范围等因素,分为特别重大(I级)、重大(II级)、较大(III级)和一般(IV级)四级。至于四级突发事件的分级标准是什么,响应主体分别是谁,《应对法》并没有明确界定,而是规定“突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定”。

  在实践中,突发事件的分级标准制定工作由各类应急预案完成。我国应急预案制定依据的是分类管理原则,包括总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企业预案等类别。突发事件的分级标准在不同类别的应急预案中被具体化。各类预案所制定的分级标准不一,但基本依据大同小异,如伤亡情况、经济损失、生态影响、跨区域(流域)等。如果独立地考察单个应急预案,其所制定的分级标准都是合理的,但如果系统分析某一层级政府的预案体系,不同类型突发事件的分级标准设定所产生的问题就比较复杂。

  事件性质确定容易“扯皮化”。事件的性质确定决定启动预案的类别。按照分类管理原则,属地政府在获知事件发生信息之后第一反应是要确定事件的性质。事件性质决定了启动哪个应急预案,由哪个分管领导牵头处置,信息报告的内容和渠道选定,响应级别的确定,等等。然而,由于突发事件在初期往往原因难以查明,容易产生因事件性质的难以确定而引发的“扯皮”问题,但同时事件处置的需求又十分迫切。比较典型的案例是2015年6月1日发生的“东方之星”号客轮翻沉事件,湖北省、重庆市、交通运输部、湖南省等先期都在为事件应对主体是谁而产生不同意见。与此同时,事件到底属于气象原因引发,还是安全生产事故,适用什么应急预案,也是意见分歧比较大的问题。

  分级负责标准确定难以科学化。事件级别决定了哪个层级政府需要响应。以I级响应启动的人员伤亡标准为例,地震灾害为“300人以上死亡(含失踪)”的,“由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作;国务院抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作”。地质灾害为“因灾死亡30人以上”,最高响应措施是“国土资源部组织协调有关部门赴灾区现场指导应急防治工作,派出专家组调查地质灾害成因,分析其发展趋势,指导地方制订应急防治措施”。安全生产事故灾难为“造成30人以上死亡(含失踪),或危及30人以上生命安全,或者100人以上中毒(重伤),或者需要紧急转移安置10万人以上”的,“由国务院安委会办公室或国务院有关部门组织实施”。这表明,不同类别事件在级别上的响应标准各异。且不讨论上述响应标准设定的科学性,不同事件响应标准的差别让属地政府难以适应,需要对照不同标准:第一,上报信息,套用报告模板;第二,确定事件级别,是否需要上级响应;第三,确定牵头领导,由哪位分管牵头。其结果是,属地各部门常常在事件初期都在观望,等待主要领导确定事件性质、牵头领导、响应级别,而丧失了救援的良机。

  分级响应内容规定难以具体化。即便是同类别的突发事件,在不同地区、不同时间发生,其产生的结果、需要采取的应对措施也不可能相同。这决定了各类应急预案中对不同级别事件的响应内容的规定只能是原则性的,无法科学化、具体化、定量化地界定。国家层级的应急预案基本上只规定了I级响应的内容,主要是宏观地、原则地界定中央政府或部门在I级响应时需要做的主要工作。至于II级响应以下的内容界定,各类预案都把权力下放给了省级政府。由于种种原因,各类省级应急预案只是明确了四级响应的主体,通常是:I级,由省政府报国务院启动;II级,省政府;III级,市政府;IV级,县政府。对于不同响应级别的内容,绝大多数应急预案的规定仍然是原则性的,多数上是对国家级预案规定内容的小修改。这就导致了应急预案“上下一般粗”的现象,也使得应急预案难以发挥其本应具有的预防和准备功能。

  指挥权归属是多层级响应难题。按照分级负责原则,只要发生较大级以上的突发事件,理论上就需要多层级政府按照相关标准分级响应。在实践中,一旦出现了多层级政府同时响应的情况,对于属地政府而言,最大的难题是如何确定指挥权问题,即由谁来负责指挥。例如,当发生特别重大事件,国务院派出了工作组时,指挥权到底是在省里,还是转移到工作组?实际上,根据《应对法》的属地管理为主的原则,应急指挥权并不因响应级别的提升而发生转移。然而,出于现实的行政级别考量,属地政府的主要领导不得不考虑与前来指导的上级政府工作组领导的关系。这也是为什么有时候“救援总指挥是谁”连指挥部成员都不知晓的原因之一。

  实际上,无论什么分级标准,突发事件应对都是政府的责任。无谓的分级标准,已经在实践中产生了阻碍事件先期救援的现象。突发事件的分级响应标准应当回归本位,即按照《应对法》的规定执行。

  各级政府按需启动响应。只有在属地政府需要并提出请求时,上级政府才响应。根据《应对法》,属地政府的“需要”,指的是其能力不足以应对事件时。“突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作。”如果属地政府没有提出请求,表明其有能力应对事件,上级政府不应干预事件应对,以减少属地政府在救援黄金期内对接上级领导的成本。属地政府需要按照“守土有责”“守土负责”“守土尽责”的要求,尽最大努力应对好事件,并在研判超出能力范围时及时请求上级政府响应。在特殊情况下,如上级政府认为属地政府刻意隐瞒事件规模,或经过研判认为属地政府能力无法应对时,可以启动响应。按需响应,既消除了为确定响应级别的“扯皮”,又可避免响应过度或响应不足。

  跨区域事件提一级响应。对于跨区域突发事件,出于统一领导、指挥、协调的需要,上级政府应当启动响应。《应对法》要求:“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”在跨区域突发事件应对中,属地政府依然需要对辖区内的指挥和资源协调负责,上级政府则协调涉及跨区域的内容,并在政治上肩负对事件整体应对的责任。

  多层级响应指挥权不变。高级别的应急响应启动,出现多层级政府共同应对时,按照属地管理为主原则,各层级政府在各自所辖区域内负责指挥。在事件处置层面,上级政府并不替代属地政府的指挥权,而主要协调应急资源,保障属地政府应对事件的需要。但在社会情绪管理层面,上级政府由于代表了更高的权威,需要积极参与,如慰问灾民、慰问救援人员等,以更好地稳定社会情绪。

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