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完善预警发布体系
来源:学习时报    作者:董泽宇    2015-11-11 16:27:51

  加强突发事件预警发布体系建设,在突发事件发生或者到来之前,保障应急管理机构能及时向社会公众、应急管理人员、救援队伍、志愿者组织等突发事件利益相关者发出警报,使他们有充足的时间提前做好突发事件预防与应对工作,可以有效保护人民群众生命安全,减少社会物质财富损失,降低社会正常秩序扰动,避免与安抚社会公众恐慌心理。据研究人员测算,如果在2008年“5 · 12”汶川特大地震发生前安装地震预警系统,提前3~10秒发布临震预警,可以减少人员死亡至少2万~3万人。
  近年来,针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类突发事件,我国重点加强预警体系建设,已经初步建立起突发事件预警发布体系,在预警发布平台、管理规定与传播渠道等方面实现了较大突破。2006年12月,国务院发布《“十一五”国家突发公共事件应急体系建设规划》,明确提出将突发事件预警信息发布系统建设列入我国应急体系建设重点项目。2011年7月,国务院办公厅下发《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》,要求尽快形成国家、省、地、县四级相互衔接、规范统一的预警信息发布体系。在应对2008年年初南方雨雪冰冻灾害和2012年7月“韦森特”台风等重特大突发事件中,预警都发挥了重要作用,极大地减少了各种灾害损失,为保障社会民生做出了突出贡献。
  预警发布体系建设的主要做法
  建设预警信息发布平台。从2007年起,我国开始依托气象局业务系统和气象预报信息发布系统,建设突发事件预警信息发布平台。2011年11月,我国正式启动建设“国家突发公共事件预警信息发布系统”,包括1个国家级、31个省级和342个市级管理平台,建成后可以覆盖全国82%以上的公众。与此同时,部分省(市、区)政府开展地方投资的省级突发事件预警信息发布平台建设,其中北京、安徽、山西、宁夏、湖北和海南等省(区、市)已陆续建成省级突发事件预警信息系统,有的省市成立专门预警信息发布机构。
  健全预警管理制度。部分省市先后制定出台多项关于预警管理的规章制度,规范突发事件监测与预警工作。广东省出台《突发事件预警信息发布管理办法》,明确预警发布的单位、权限、流程、级别等规定,改变过去多头发布造成公众无所适从的被动局面,提高预警发布的权威性和准确性。重庆市下发《关于做好全市突发事件隐患信息公开的通知》,建立风险隐患数据库,加强排查治理。
  创新预警信息发布手段。有关部门与机构除了利用电视、手机短信、报纸等手段发布预警信息以外,还积极探索广播、微博、气象频道、预警专用终端等新的预警信息发布手段,扩大预警覆盖面。应急广播具有成本小、效果好的优点。2013年12月,中央人民广播电台挂牌成立国家应急广播中心,标志着国家应急广播体系进入全面建设阶段。应急微博具有实时互动、短小灵活、受众明确等特点,在发布预警信息方面具有巨大的优势与潜力。2011年广东省率先开通了官方应急管理微博和省级应急气象频道,为公众及时获取应急知识和预警信息开辟了新渠道。此外,近年来我国部分地区开始引进在欧美、日本等发达国家应用较为普遍的预警专用终端,安装在居民家中、工矿企业、政府机关等地方,专门用来接收预警信息。
  预警发布体系建设存在的主要问题
  预警信息发布滞后。预警信息发布的速度与准确性还有待进一步提高。危险源监测技术水平落后,误报、漏报、缓报等现象时有发生。监测网络分散在不同部门与机构,相互间信息交流与共享不畅通,缺乏有效整合与对接预警发布系统。预警发布的授权与审批职责不清,导致接警与处警脱节,发布周期过长,有些临灾预警信息没能及时发出。国家层面尚未规范使用预警专业术语标准,容易产生沟通混乱,延误预警发布时机,降低预警发布效率。
  预警覆盖面不足。预警信息没能覆盖全部媒介渠道、区域与对象人群,存在预警“最后一公里”问题。电视、广播、报纸、手机短信等传统媒体由于受到技术能力制约,缺乏明确法律规定与有效协调机制等原因没有得到充分利用。具有灵活、互动等优势的微信、微博、网站等新兴媒体在发布预警信息方面还处于摸索阶段,存在着技术支撑、资金保障或运行模式等问题。在农村偏远地区、城中村等社会管理薄弱环节,针对外来务工人员、老残病弱与外国来华人员等弱势人群也存在着预警发布盲区。
  预警宣教培训工作薄弱。目前我国应急教育还停留在“运动式”教育阶段,预警科普宣教工作不到位。各地主要通过节日活动、散发应急手册、举办知识竞赛、宣传应急法律与预案等方式开展应急科普宣教工作,没有深入系统地向群众传授预警知识与应对技能,社会公众普遍缺乏突发事件预警常识和逃生避险技能。由于没有接受预警方面的教育培训,群众无法准确辨别预警信号的种类与含义,缺乏自救互救的动手能力,导致在遭遇突发事件时错失避险良机。
  完善预警发布体系建设与保障社会民生的相关建议
  明确预警职责,加强各方应急协调联动。发布突发事件预警以后需要各方积极响应,相互协调配合,才能有效应对突发事件。在2005年美国“卡特丽娜”飓风灾害事件中,虽然有关权威机构提前发布准确的预警信息,但是由于当地政府应急响应不及时,行动迟缓,组织机构间缺乏信息沟通与协作等原因,结果造成重大人员伤亡与财产损失,被称为天灾版的“9 · 11”事件。这表明,在日常应急管理中,需要明确有关各方的预警责任,完善应急协调联动机制,保障在遇到紧急事件时,各地各部门能够相互协作与高效应对突发事件。
  整合监测网络,提高预警发布速度。充分利用监测机构、基层组织、科研单位等现有监测力量,整合突发事件监测网络体系,全方位接入预警发布机构。探索成立专职负责接警研判、预警发布、联动响应等事务的突发事件预警发布中心,由各级政府应急管理部门统筹协调管理,气象部门牵头组织实施,相关涉灾业务部门参加。加大预警技术研发力度,提高预警科技水平,增强预警工作的时效性、准确性和针对性。
  拓宽发布渠道,扩大预警发布范围。相关部门加强预警政策法规研究,制定预警信息传播管理办法。在紧急情况下,可以采取中断正常播出、滚动字幕、加开视频窗口等方式播报预警信息与有关防范知识。推动建设覆盖全国行政村和自然村的农村应急广播系统,改变农村基本不设防的不利局面。探索利用网络、微信、微博等新兴媒体发布预警信息方法,支持基础电信运营商、广电企业升级扩容手机短信平台,第一时间安排最优级别的通道。广泛采取人海战术、鸣锣敲鼓、电子显示屏、流动宣传车、预警专用终端等手段,填补现代科技手段无法解决的“盲区”,妥善解决预警发布“最后一公里”瓶颈问题。
  开展应急教育,提高群众逃生避险能力。积极开展“进学校、进农村、进社区、进企业、进机关”等活动,加强社会媒体科普宣传力度,在全社会广泛宣传预警知识,培养群众预警观念,提高群众识别与理解预警信息能力;探索应急技能培训常态化机制,依托应急救援机构和科普场馆,建立应急救援技能培训基地,有组织地培训各类应急志愿者、学生、社区居民、村民等人群自救互救技能;定期组织开展应急演练,按照事先确定好的撤离路线与方案,组织群众在收到预警信号后及时逃生避险,增强群众预警响应的意识与能力。

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