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以增强制度学习能力防止新政“变形”
来源:学习时报    作者:张强    2015-11-11 17:25:14

  为全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央经济工作会议精神,党中央、国务院就稳增长、促改革、调结构、惠民生等战略部署出台了一系列新政。在新政的推行中,人们常常担心的就是政策执行的变形,即便在公共政策决策的“最先一公里”有了一个振奋人心的“新政”,在层层的政策执行中,特别是“最后一公里”往往上演形形色色的“变形记”,以致于人民不能充分享受改革带来的红利。
  为什么会出现政策执行的变形动作?难道是中央政府的新政动了地方政府的“奶酪”?还是政策执行本身就存在难度?是不是依赖督查这样一个政策监督评估手段就可以有效地制约国策的“地方化”“部门化”以及“个体化”现象?这一系列问题都需要深入地理解公共政策过程背后的科学规律。
  在公共政策科学的发展历程中,学者和政策实践者已经逐步意识到不同的视角会带来对政策执行的不同理解。人们往往容易从一个简单的“自上而下”过程来看,认为政策执行就是怎样使各级政府官员更有效地遵照指挥被动执行的问题,强调执行的简单一致性以及外部的监督作用。但实际中,政策执行本身就是一个动态的复杂过程,问题的复杂性、地情(政情、经情和社情)的差异性都会使得再科学的国家政策也需要进行本土化的再诠释。为此,地方政府和基层干部也就成为政策执行中的关键节点,不再是一个简单的被动复制者,而是一个具有主观能动性的学习者、创新者。有鉴于此,政策执行的一致性更多地体现在各部门、各地对于政策目标的共识,而不是政策执行措施上的简单类同。政策执行的不变形关键在于提升执行者的适应性能力,即能够充分理解政策目标并根据各地实情采取因地制宜的办法推行新政。
  理解了这一过程,相应的问题就是除了构建一个优化的政策督查体系之外,还要思考如何激励政策执行者提升政策执行的适应性能力,形成持续性的制度变迁。从理性选择制度主义来看,制度是否改变主要是看行动者对制度变革的成本和新制度带来的收益两者的权衡。新政的执行意味着对既有的利益分配、再分配体系进行一次结构性地重组,更需要政策执行主体能够充分理解政策目标,建立起适应时代和民众需求的治理价值体系,从而进一步能够将政策目标转化成自我的自主性行为选择和行为习惯。
  那么怎样能够促进这一过程的形成呢?在经济学家诺斯提出的分析制度变迁的理论框架中,认知和学习是影响制度变迁的重要因素,也就是竞争迫使组织持续不断地在技能和知识方面进行投资以求生存,而这些技能和知识在被个人和组织习得后,将进一步改进他们对机会和选择的感知,克服原有的制度路径依赖,进而逐渐地改变制度。这也就给了我们一个很有益的启发:公共政策的执行过程实质上也是一种知识构建过程,要杜绝公共政策执行的变形现象,最重要的是优化政策执行主体对新政策的制度学习过程。具体上,要通过执行主体对制度知识(相关国策)进行有选择地学习、诠释、利用,通过执行者创造性的学习过程使得外在的制度安排及其实施即制度变迁真正成为符合执行主体内在的利益需求的自组织行为。新政的实施,一方面意味着一系列的利益分配和再分配的过程,与此同时也是新的公共政策理念的传递学习过程。对于利益再分配,肯定会出现多主体之间的利益博弈。于是真正要确保新政不走形,最重要的强化政策执行者的制度学习能力。相应的举措不是通过高压式整肃实现政策的被动实施,而是要激发执行者的活力,形成上下左右对政策主旨的高度共识,并主动依据地情实事求是地寻求改革路径,在不断修正的基础上最终形成稳定有效的政策变迁。
  中国共产党历来重视学习,把建设学习型政党作为基本战略,建立了以领导集体学习制度为代表的多形式学习制度。在新的形势下,怎样才能进一步强化政策执行者的制度学习能力呢?
  第一是塑造政策知识的学习环境,构建动态的学习机制。在学习主体上,不仅是地方政府,而且要地方政府成为能促型政府,建设一个鼓励社会各主体共同学习的良好环境。在学习理念上,要充分意识到中国的现代化发展历程贯穿着多次的制度学习浪潮。制度学习是一个国家、一个社会克服转型困难、实现制度创新发展的重要方式,也是加强国家治理能力建设的重要构成。在学习路径上,不仅是通过政府间部门的信息交互、人员交流、案例分享等进行内生性的知识学习,还要注重学习借鉴国外经验以及企业组织、社会组织等方面的外部创新经验,并将其吸收、转化。在学习内容上,不仅是学习政策目标和治理理念,还要有具体的政策工具学习。因为实际执行的过程就是一种把各种政策工具应用到政策设计中的具体案例的过程。在学习方式上,要注重实效,不能停留在过去“以会议传达会议、以文件传达文件”的僵化方式,要注重案例学习、实践学习和政策绩效评估。
  第二是创新基层公共治理体制,提升制度学习驱动力。内在的制度学习能力取决于执行主体基于成本收益比较的利益目标,必须从内在本源上增强驱动力。政策执行不仅追求具体政策目标的实现,更重要的是一个充满激励性框架的形成,促进各个政策受众主动响应政策倡导。所以,要创新基层公共治理体制,利用技术创新,建设多主体参与的公共服务体制,实现公共政策执行过程的民主化,也就强化了政策执行的社会回应性,从而增进执行者制度学习的内在动力。
  第三是加强社会抗逆力,正确处理新政与既有制度安排的有机融合问题。制度学习能力的提升势必要正确处理制度变迁的潜在性风险,因为潜伏的利益矛盾和利益冲突如果处理不当会对社会产生不容忽视的冲击。为此,我们要重视社会抗逆力的建设,即加强社会机体抵御风险、最大限度降低风险损失以及修复风险损害的能力。当然做到这一点并不容易,正如习近平同志强调指出,“我们必须处理好改革、发展、稳定三者之间的关系,以更大的政治勇气和智慧,进一步解放思想、解放和发展社会生产力、增强社会创新活力”。
  当然这一制度学习能力的建设过程,也会相应地对公共政策的决策过程有所促进。政策制定者只有认识到执行可能存在的问题,才能在决策过程的早期阶段就把这些限制因素考虑到,并做出合适的、事前谋划的而非事后弥补的应对策略。可能的政策设计改进措施包括:一是决策者应该尽可能明确地提出政策目标以及各个目标间的优先顺序。如果需要给出具体的政策工具,那就要清楚说明其理由。二是要给政策执行过程留有足够的预算,当然也会附有明确的程序以供执行机构在执行政策时严格遵照。三是创造一定的竞争环境,以激发执行主体的创新能力。
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  能促型政府:能促型政府的概念源于美国加州大学伯克利分校著名社会政策专家内尔·吉尔伯特(Neil Gilbert)教授提出的能促型国家(Enabling State)理论框架。近年来,这个概念在全世界(包括发展中国家和发达国家)都得到了广泛的认同。这一框架强调政府应当改变政府治理模式,通过各种政策支持,建立一种能够发挥社会各个系统,包括市场、家庭、社区和社会组织等的共同作用来满足人们公共服务需求。其基本观点包括:从扩展社会权利向把权利和责任相联系转变;从主要依靠直接开支向日益增加的间接开支转变;政府提供公共服务的递送方式发生转变,由直接到间接地转变,提供激励性框架使得社会的各种力量都努力参与公共服务的递送过程。

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