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从公众参与到冲突解决
来源:学习时报    作者:李亚    2015-11-11 17:49:41

  编者按:十八届四中全会强调:“健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。”本文可以视为针对这段话的延伸讨论。

  我国已经进入多元利益格局时代。近年来,决策听证、立法过程中公开征求意见等制度的建立和实施,使得政策制定中各方利益的表达和公众参与取得一定进展。然而,表达和参与的机制不够完善以及后续的利益协调机制匮乏,限制了表达和参与的有效性,有的情况下,甚至使公众意见或群体利益的分歧、矛盾或冲突表面化乃至激化。

  公众参与最终是为了协调矛盾,弥合分歧,化解冲突,更好地解决问题。在多元利益格局下,如果说利益表达和公众参与是政策制定的第一步,那么解决分歧、矛盾或者冲突,争取实现各方共赢就是更为关键的第二步。在我国,参与之后如何真正有效解决分歧、矛盾或者冲突,无论在研究还是在实践中都少为人所关注,亟待在实践探索的基础上,加以梳理、研究和解决。

  冲突解决的方法和技术为决策和立法中达成共识提供了新的思路。冲突解决在国外是一个交叉学科,其研究内容主要包括冲突破坏性后果的控制,解决分歧和冲突的理念、程序和技巧,以及冲突管理系统的设计等。冲突解决产生并兴盛于四个主要领域:国际关系与和平研究,管理与组织研究,替代性争端解决,以及公共冲突解决。近些年来,不同领域相互之间有不少交汇和融合,共同铸就了冲突解决这个交叉学科。冲突解决强调以协商与合作代替恶性竞争和冲突。它的很多方法,如基于利益的协商,都是通过精心设计的对话,探求冲突当事方在立场背后的利益诉求,使当事方在对话中学习,对冲突情境获得更深入的认识,促进创造性的思考,进而获得更好的冲突解决方案,以此来建立共识、各方共赢。

  冲突解决的方法和技术在公共决策和立法中作用显著。下面就结合国外的经验介绍三种常见的通过协商达成共识的模式。

  第一个是行政立法中的协商式规章制定。协商式规章制定是20世纪后期在美国兴起的一种行政立法程序,它特别适合协调行政规章制定中的相关群体的利益冲突。协商式规章制定要求,拟定规章草案的工作不再由行政部门内部人员独自完成,而是通过协商委员会的协商会议由各方代表合作完成。协商委员会由具有规章制定权的行政部门组建,人数一般在25人以内,其成员是与该规章有关联的所有利益相关方的代表,这些利益相关方包括规章涉及的商业行会、社会组织、公民团体、政府部门以及负责制定该规章的行政部门自身。协商委员会负责协商、拟定规章草案的内容。

  协商式规章制定的程序大体可以划分为五个阶段。首先是有立法职权的行政部门评估协商式规章制定的适用性;其次是筹划,重点是识别潜在相关利益方,确定协商方案,各方自行确定其参与协商的代表;接着是协商委员会正式运作前的准备,包括选定中立的协调人等;随后是核心环节,即协商委员会开展协商,委员会逐项讨论待协商事项,建立必要的工作组,评估现有信息并获得新的所需信息,起草并商讨规章措辞和草案内容;最后是协商委员会向行政部门提交协商报告。

  如果协商委员会能够在协商中形成共识,则行政部门将以此共识为基础拟定待公布的规章草案;若各方无法形成共识,行政部门则按照传统的程序独自完成规章草案的拟定,如此一来,利益相关方便失去了直接参与起草规章的机会,这也促使各方积极对话、努力寻求达成协议。协商式规章制定已较好地运用于实践。1996年,美国国会永久性地批准了“协商制定规章法”,将其纳入行政程序法的法律框架之中。实践中,美国环保署、教育部、内政部和运输部是较多地采用协商式规章制定程序的联邦部门,在州的层面,该程序也得到了半数以上州的采用。

  第二个是公共管理与决策中的共识会议。这是一种用来解决复杂的多方冲突的冲突解决程序,能使诉求各异的利益相关者变冲突为协作,共同寻求当事各方均可接受的解决方案,以满足不同的利益和需要。特别是在涉及环境和资源的公共决策中,例如土地规划与使用、水资源分配、能源、环境保护、交通和住房等领域,共识构建的运用非常广泛。此外,在国际场合,如全球变暖、臭氧层保护等议题上,该方法也发挥了作用。

  共识构建过程一般包括以下程序:问题识别,启动共识过程;利益相关者分析,参与者识别及招募;召集、后勤准备、选择协调人或调解人;设计共识过程,并取得各方认可,各方共同确定协商规则;问题界定及分析,其关键是在各方表达其观点和关切的基础上,通过探究每方的利益诉求,重新界定问题,新的问题界定是基于可协商的利益的,而不是基于表面的立场或需求;方案的发现和评估,特别是创造性方案的提出,必要时由各方联合组成的若干工作组来设计、分析、评估具体的方案;共识协议的文本协商,做出基于共识的决策;参与者带回协议,按照各自的程序分别获得各方批准,协议生效,然后正式实施。

  第三个是关于国家大政方针的非正式的政治协商。在国家大政方针的制定中,通过协商达成共识的例子在实践中也能找到,这就是我们常说的政治协商。政治协商既可以发生在国家制度层面——作为一种正式的制度设计,也可以作为一种非正式的机制。前者例如我国的政协,实际上就是国家政治生活中主体政治力量与次主体政治力量之间制度化的合作、协商与联合;再如美国国会和法院,其制度、规则和活动都有协商性质。这里只讨论后者,它是建立在非正式的特设论坛基础上的。以2011年美国面临财政赤字危机时为例,民主、共和两党各四名参议员组成了跨党派的“八人帮”(开始为六人)。成员尽管均为参议员,但“八人帮”却是非正式的协商委员会,并未受到国会的正式授权。两党就预算危机争执不下时,“八人帮”旨在通过非正式管道的协商达成共识,然后将共识提交国会作为立法草案的基础。“八人帮”举行了多次会谈,其中曾面临僵局,也有成员退出又重新加入。经过数月讨论,2011年7月,“八人帮”达成了10年削减3.7万亿美元财政赤字的协议。由于“八人帮”具有跨党性,该协议较先前反映党派单方面意见的提议有更广泛的基础。尽管最终未被立法采纳,但该协议得到超过50位两党参议员以及奥巴马总统的支持。参议员Johnny Isakson指出,该协议为两党辩论提供了“很好的基础”。正如后来评论指出的,“八人帮”虽然在国会和总统的谈判中并没有正式的位置,但他们在寻求获得两党支持的最终协议方面可以发挥重要的影响。在全面移民改革政策制定中,类似的“八人帮”也发挥了相同的作用。

  有参与,就可能有分歧,有公共领域,就常常有纷争。超越简单的公众参与,适当地引入冲突解决的思路、方法和技术,可以为公共决策和立法中的冲突化解、协商共识提供新途径。

 

  当然,冲突解决未必是“万能药”,其成效如何,是否会在实施中遇到这样那样的问题,还需要实践去检验。

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