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保障决策者与专家间的信息畅通
来源:学习时报    作者:张颖春    2015-11-12 09:30:11

  我国政府决策专家咨询主要的依靠力量来自体制内,咨询机构主要是隶属党委、政府的研究型事业单位,如中央党校、国家行政学院、国务院发展研究中心、中国社科院以及国内著名高校等等,专家、学者多属于国家工作人员。尽管拥有众多高水平的研究机构与强大的专业研究队伍,但为政府决策提供咨询服务的组织与机构都不具有制度化参与决策过程的法定性,这也是我国决策咨询法治化需要进一步改革和完善的地方。

  在专家咨询的运行机制上,长期以来,我国的决策专家咨询属于民主集中制原则的体现和工作方法的弹性运用。尽管民主集中制原则要求重大决策前需要与各方协商,畅通专家意见进入决策过程的信息渠道,但还没有成为一种对决策过程进行规制的刚性的法律程序,所以专家制度化地参与决策过程缺乏充分的法治保障;在实际工作中,决策者将专家咨询作为一种采集信息的工作方法,通过自由观点的表达最终集中意见形成决策,由于决策与修正决策之间缺乏清晰的界限,所以决策过程存在着不确定性,也影响了专家咨询意见对决策的约束能力。

  在专家咨询的工作机制上,我国政府金字塔式的管理体制和信息的相对封闭性使决策者和专家之间缺乏一种持续、稳定、密切的工作信任关系。虽然专家咨询既有组织建设,也有制度建设,但在实际工作程序中,专家意见很难毫无障碍地进入决策者的视野。一般地,专家意见必须经过行政机关的遴选才有可能到达决策者的案头,专家撰写的研究报告要经过多个行政部门或层级的审读;专家顾问团或委员会的团长、主任都是由非最高决策者的行政领导担任;专家参加座谈会或授课,只是偶尔为之,即便有机会直接接触决策者,也不存在持续的影响力。有学者指出:“中国这种垂直一体化体制的一个最严重的问题就是,领导者在获得准确信息方面存在困难。大多数信息是通过国家行政机构逐级上报,而通常各级官员可能都具有引入偏好和扭曲的动机。”尽管现在各级党委和政府重视决策咨询工作,强调吸纳专家意见优化决策,但实际工作中因为层层筛选而屏蔽了很多有用信息,所以我国的决策者与专家之间很难形成“信息直通车”。

  鉴于此,我们可以从两个方面着手。一方面可以在行政组织立法领域增加类似日本《国家行政组织法》第八条有关审议会的内容规定,赋予专家组织(如中央部委、地方政府建立的决策咨询委员会)以决策咨询的法定职责;另一方面,在专门的决策领域,如政府经济宏观调控,可以为组建经济专家委员会专门立法,赋予其经济决策咨询权,其他的如城市规划、生态环保等单独立法领域都可以明确专家组织的法定咨询权,并纳入决策程序。

  决策咨询的机制设计需要在专家咨询与公众参与之间寻求平衡。在公共决策领域,决策内容需要实现科学性与民主性、长远性与现实性结合的目标,既要从科学理性的角度谋划长远发展,又要从社会价值选择的角度考虑当前现实对决策的接受能力。其中,专家咨询意见代表着专业化的科学合理性认识,社会公众的参与意见代表着政策调适对

  象、利益相关者不同利益诉求的社会价值合理性认识。因此,在既需要高度专业化知识,又直接关乎社会各方利益调整的社会公共领域,决策咨询要寻求专业理性与社会价值选择二者之间的平衡,兼顾决策的长远性与现实性。

  在实际的决策咨询流程设计上,专家咨询与社会公众参与都是其中必不可少的环节。通常有两种方式:一种方式是分别设立由专业人士组成的专家委员会和由社会各方代表组成的公共咨询委员会,专家委员会负责对状况或问题进行专业分析,诊断问题;公共咨询委员会则表达社会各方的利益诉求,解决问题。另一种方式是仅设立一个公共咨询委员会,其中包括专家和社会各方代表,人员组成结构应具有平衡性。至于具体决策过程究竟采用上述两种方式中的哪一种,主要取决于决策对专业性意见的需求。如果决策事项的专业性程度较高,那么一个独立专家委员会的存在,可以提升专业理性在决策过程中的重要性;如果决策事项需要较多地考虑社会的可接受性,那么可以只设立一个综合性的公共咨询委员会。另外,无论是专家咨询,还是社会公共意见咨询,都需要立法支持,形成制度化的咨询渠道,使决策咨询具备制度化的基础和保障。

 

  为保障专家、顾问制度化地参与决策,应当在专家、顾问与政府决策者之间建立有效的信息沟通机制。一方面是专家的独立意见能够传递给决策者的直接信息通道;另一方面是决策背景和基础信息能够传递给专家,支持咨询研究工作。目前我国地方政府和国家部委建立的专家咨询委员会普遍由现任的行政副职或前任行政领导主持,专家缺乏与主要决策者直接沟通的渠道,决策者如果需要了解专家从专业角度提出的独立意见,必须建立二者直接沟通信息的工作机制,可以改由专家或决策者担任咨询组织的负责人,防止中间环节造成信息扭曲与信息失真。另外,专家从事决策咨询工作,信息支持必不可少。尽管目前各级政府、部门有大量的政策研究需求,但在课题发布、任务下达的同时,非常缺乏相关信息支持条件,课题管理方式较为粗放,需要进一步规范,可以考虑将“课题管理办法”转化为“行政合同”,明确专家与政府各自的权责,形成决策咨询工作的“权利—义务”关系。

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