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责任追究应引入“清单制”
来源:学习时报    作者:刘召    2015-11-12 09:34:19

  重大公共决策存在主体多元、事项复杂以及政策周期较长等特点,这给责任主体及其责任份额的认定带来了不少困难。就当前中国公共决策责任追究的现实而言,以建立“责任清单”和“追责清单”为切入点,把重大公共决策的制定、执行及其问责情况通过清单的形式加以规范,由此不断推进重大公共决策责任追究的“可视化”和可操作化,可作为破解问题的一种思路。

  责任追究需要对接“三张清单”

  追责法治化的基本理念是权责一致,其具体体现就是权责罚相一致。其中,权力是一种行为能力,主要表现为控制能力;责任是一种行为要求,主要表现为合法要求;惩罚是一种行为评价,主要表现为否定评价。

  在2014年夏季达沃斯论坛开幕式上,国务院总理李克强曾表示,在全面深化改革的过程中,政府要拿出三张施政清单,除了“权力清单”和“负面清单”,还首次提出了“责任清单”的概念,引起广泛关注。就重大公共决策责任追究来说,实现权责一致,重点要建立与决策“权力清单”相对等的“责任清单”和“追责清单”。一般认为,“权力清单”强调“应该做什么”“不能做什么”,法无授权不可为。“责任清单”强调“做了什么”“做得怎样”,法定职责必须为。“追责清单”从根本上说是“权力清单”和“责任清单”的必要延伸,强调的是“什么人因什么行为应当承担怎样的后果”,它要解决的根本问题是,当重大公共决策制定、实施及其结果出现与“权力清单”和“责任清单”规定所不相符的行为时,该如何追究相关部门及人员的责任。譬如,谁来追责、怎么追责定责、追责的结果如何向社会公布等。

  通过建立“权力清单”“责任清单”和“追责清单”,并把三者对接起来,有利于促成职责罚的统一、前程控制与后程控制的统一、责任追究惩戒职能与预警倒逼机制的统一,有利于推动重大公共决策责任追究的常态化、规范化。此外,清单制尤其是“责任清单”和“追责清单”对于责任追究事项的梳理、记录、公开等,使得决策责任主体与责任份额的辨识变得更加容易,确保重大公共决策责任追究依据更加充分、程序更加规范。

  编制“责任清单”与“追责清单”

  建立重大公共决策责任追究“责任清单”和“追责清单”制度是政府治理的一个创新,相关理论探讨和实践探索尚处于起步阶段。“权力清单”制度的试点工作开展相对较早,相关经验可以借鉴,但由于清单属性及规约方向不同,这一借鉴也是相对的。编制“责任清单”和“追责清单”是建立重大公共决策责任追究清单制度的中心环节,也是进行责任追究和责任倒查的前提基础。

  其一,围绕决策事实编制“责任清单”,用以明确责任主体和细化责任份额。主要内容包括:标明决策事项,明确项目名称、承办单位、实施单位以及时间期限等;标明决策目标,明确决策项目的经济效益、社会效益及政治影响;标明决策主体,明确行政首长、主管部门、直接责任人、间接责任人及其责任份额;标明决策程序,明确决策建议、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论,以及方案批准、报备、执行、监督与评估等环节的操作流程及其直接责任人与参与对象。

  其二,围绕责任结果编制“追责清单”,用以明确追责对象和责罚标准。这主要包括:标明责任类型,明确何种责任,如政治责任、行政责任、法律责任以及专业责任等;标明追责机构,根据责任的不同类型明确追责机构,如立法机构、行政机构、司法机构以及专业协会等;标明追责对象,根据“责任清单”中的决策主体,明确主要问责对象、次要问责对象以及连带问责对象等;标明追责程序,明确责任追究启动、调查、取证、决定、审理、送达、申诉、公开等流程及其实施机构;标明责罚标准,联系决策目标,明确责罚依据、尺度及其形式;标明追责期限。

  需要指出的是,尽管“责任清单”和“追责清单”具有不同的规约指向,但两张清单是一个相互承继而非彼此分立的过程,而且,追责实践也需要两者的统合对接。

  实施清单制度的关键在执行

  清单的执行是清单制度转化为现实效力的关键,也是重大公共决策责任追究的保证。在此过

  程中,有三个问题需要引起重点思考。

  法理依据,它指向的是清单执行的“合法性”问题。重大公共决策涉及重大社会公共利益且影响面广,其责任追究关涉的权利义务关系也较为复杂,因此务必严肃审慎。清单问责制度相关事项设立、标准确定以及责罚认定等都需要在法律上作统一规范,因此为了避免清单编制与执行陷入无章可循的境地,甚至走向“任性”,就必须推动追责依据的法理化。就当前中国行政立法现实而言,可考虑整合、完善现有的地方性、条例性规章制度,出台一部全国性的公共决策责任追究法律,用以指导公共决策责任追究相关制度机制的设计与运行,譬如美国就有专门的《政府责任法》。

  执行机构,它指向的是“谁来执行”的问题。一个相对独立的执行机构是确保清单制度得以有效执行的关键。当前我国重大公共决策责任追究基本上还是一种“同体等级”的问责模式,即在政府机构内部由上级机关来追究下级机关的责任。综观我国现有的地方性公共决策责任追究条例(规定或方法),可以发现:几乎所有的责任追究主体都是当地人民政府或监察部门。毋庸置疑,依赖这种“老子管儿子”的追责模式来执行责任清单难以做到权威、公正和有效。但若为此专门成立一个新的机构,不现实也没必要,这里可借鉴西方发达国家经验,如美国的监察官制度和英国的监督专员制度,提升我国现有监察部门的独立性(财政、人事上)与专业化水平(如增加法律专业人才等),把该机构原有的行政监督职能与责任追究以及清单管理执行职能融合起来,使公共决策问责由纯粹后程控制转化为全程化、常态化控制。

 

  执行手段,它指向的是“执行的方式方法”问题。重大公共决策清单的编制、核查、公开、存档以及调取等工作需要方法手段的创新,在现代信息技术快速发展的今天,引入大数据的思维与方法,推进清单问责制度的智能化与“智慧化”,将成为一种趋势。

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