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以激励提升政策执行力
来源:学习时报    作者:舒绍福    2015-11-12 09:55:34

  政策执行力的好坏关涉到政府效能、政府形象和政府公信力的高低,也关涉到政策服务对象的利益能否实现。应通过政府能力的增强、激励机制的完善和监督机制的强化等不断提升政策执行力。

  从中央与地方的关系视角来看,应当通过各种正向激励措施提升地方政府的政策执行力,正确划分中央和地方政府的财权和事权,使地方政府的财权与事权匹配,提高执行者的预期收益,激发地方政府贯彻上级政策的积极性。

  科学政策还需真执行。公共政策问题的解决,不仅有赖于有力的决断和完善的政策方案设计,更有赖于高效的政策执行,这是增强政府效能的关键要素。政策执行力的高低,直接影响到行政成本和政府效能的高低。

  不力的表现

  政策卓见成效,政策执行力至关重要。然而在现实中,政策执行力不足,政策低效、政策失效或政策无效的情况不在少数。概括来说,政策执行力的虚化、弱化、软化主要表现为以下几个方面。

  置换性执行。我国政策主要是由中央政府负责制定,在很大程度上依靠地方政府具体执行,然而中央政策在执行中常遭遇诸多变通乃至置换。正所谓“上有政策,下有对策”,出现中央政策的地方化问题,政策执行者会通过各种“对策”阻挠执行、虚假执行甚至扭曲执行。一些地方政府落实政策的主观意愿不强,往往以出台“补充意见”的方式,在政策执行中附加一些不合理的内容,超出原有政策所设定的目标、对象和范围,从而偏离了中央政策的目的,甚或全盘否定原有政策,完全背离原有政策的精神。有些地方政府打着贯彻上级政策的旗号,变相推行有利于地方政府的政策措施,置换国家的决策方针,导致政策畸形。

  选择性执行。地方政府在政策执行过程中往往“趋利避害”,寻求自身利益的最大化,对公共政策进行有选择的执行。有的政策执行者选择做光鲜亮丽的大工程、大项目,却忽略基础设施建设的薄弱;有的政策执行者以牺牲公共利益为代价,在政策内容与政策执行主体产生利益冲突的时候,只选择执行有利于当地实际情况的政策;有的政策执行者“有利的就执行,不利的就变形”,甚至不管上面出台什么政策,都是抱着选择性心态,对有利的条款执行,对不利的条款,或避而不提,或蓄意误读,使上级的政策、法规形成“中梗阻”。

  象征性执行。一些政策执行者善于开展表面工作,追求数字上、形式上的“漂亮”,以会议落实会议,以文件传达文件,但就是没有具体措施,不采取实质行动,象征性执行,使政策被搁置,甚至使政策成了一纸空文。有些部门、有些地区对上级政策敷衍塞责、延宕推脱,消极执行,致使一些政策在执行中难以达到预期效果。

  不力的原因

  政策执行中暴露的种种问题,都使得政策执行的力度和强度或多或少地打了折扣,公共政策的公共性缺失和政府公信力的弱化也在所难免。在政策执行中之所以会出现上述境况,究其主要原因有以下几点。

  政策本身的问题。公共政策是对社会资源的再分配和再整合。公共政策犹似“复杂性丛林”,是一项系统工程。政策问题与人们的价值观、利益诉求和行为态度等密切相连,问题本身的复杂性和政策的合理性、明确性、稳定性等都可能影响到政策的有效执行。

  政策执行者的“有限理性”和地方政府的“经济人”行为。政策执行者是受多种因素限制的有限理性人,加上外部环境的不确定性、变动性及信息的不对称,导致执行者对事件的整体认知有限,缺乏系统完备的解决方案。地方政府在财政压力和政绩冲动下,往往以自身利益为重,以眼前政绩和面子工程为重,其经济人身份可能被加强,在行为中会不自觉地扮演“分化利益”的角色。

  激励机制和监督机制乏力。政策执行的工具选择也极其重要,政策出台之后,还需要一揽子明确的政策工具,需要一系列的机制、手段、方法和技术。由于激励或问责机制的缺失,会导致地方政府停留于做表面文章。

  如何提升

  政策执行力的好坏关涉到政府效能、政府形象和政府公信力的高低,也关涉到政策服务对象的利益能否实现。应通过政府能力的增强、激励机制的完善和监督机制的强化等不断提升政策执行力。

  提高决策的科学性和政策的明晰性。要在科学的决策思想指导下,按照决策规律,遵循合法正当的决策程序,运用科学的决策方法进行决策。决策要打开空间,应充分发扬民主,广泛听取意见,通过多种渠道和形式广泛集中民智,使决策真正建立在科学、民主的基础之上。应当以决策民主化提升决策科学化,应当明确界定政策目标、政策工具和执行标准,提高政策的明晰性。

  通过有效的激励机制来提升政策执行力。美国行政学家尼格罗指出:“在任何高度复杂的组织中,要想使任何决策得以贯彻执行,必须调动各个层次的人员。只有他们的决心、他们的积极性和他们的认可才能决定一项决策能否及时得以贯彻。”从中央与地方的关系视角来看,应当通过各种正向激励措施提升地方政府的政策执行力,正确划分中央和地方政府的财权和事权,使地方政府的财权与事权匹配,提高执行者的预期收益,激发地方政府贯彻上级政策的积极性。

 

  通过规范政策执行的监督机制,提升政策执行力。政策的高效执行需要规范有效的监督和制约。美国行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出:“在每一个群体中,都有不顾道德规范,一有可能便采取机会主义行为的人;也都存在这样的情况,其潜在收益是如此之高,以至于极守信用的人也会违反规范,有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”要消除政策执行中的机会主义,需要负向激励,加大相应的责任追究和惩罚。如果说正向激励旨在用来奖励政策执行者的服从行为,那么负向激励可以视为用来惩罚政策执行者的自利行为。奖励是一种拉力,惩罚是一种推力,两者合力可以倍增政策执行力。

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