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公共决策风险评估的国际做法
来源:学习时报    作者:黄振威    2015-11-12 10:36:42

  我国重大行政决策风险评估工作尚处于起步阶段,还存在诸多需要完善之处。相比之下,其他一些国家在长期的理论探索与实践中已经形成了一系列先进的评估制度:评估依据重视法制化,评估主体侧重多元化,评估内容体现复合化,评估程序强调标准化。

  通过风险评估了解决策风险,拟定风险防控措施,进而对政策进行调整和完善、更好地对政策资源实现合理配置已然成为决策者的共识。越来越多的地方性法规和规范性文件也在重大行政决策程序中设置了风险评估的环节。尤其是在环境影响评价、食品安全风险评估和公共政策评估几方面,国际经验对我国重大行政决策风险评估制度的完善具有有益的借鉴和启示意义。

  评估依据重视法制化

  强调决策的法制化是西方国家行政决策风险评估制度的一个显著特点。无论是官方决策风险评估机构还是非官方决策风险评估机构都有相关的法律予以规范。比如,美国1970年通过的《联邦咨询委员会法》就对政府内部风险评估部门的各种问题进行了规定,使其行为规范化、合法化。对于非官方的决策风险评估机构,美国有一系列的法律进行规范,包括资金、税收、组织等方面,经过很长一段时间发展,这些法律也日益健全,决策咨询机构运行也比较规范。欧盟在食品安全管理中,有关食品安全风险评估的法律制度也比较早地建立。欧盟委员会于1997年和2000年分别发布的《食品安全绿皮书》和《食品安全白皮书》,强调了食品安全风险评估的重要性,初步奠定了开展食品安全评估的制度基础。2002年颁布了EC178/2002条例,规定食品安全法应建立在风险评估的基础上,明确提出成立食品安全局负责食品安全风险评估的相关工作。另外,英国国家安全以及城市风险管理的相关法律制度的较早完备,也为其风险评估工作奠定了制度基础,促使风险评估可以按照法律和制度要求系统、稳定地开展。

  评估主体侧重多元化

  从理论上讲,部门论证、专家咨询、公众参与等评估方式都是科学的重大行政决策风险评估体系中不可或缺的组成部分,各种方式之间互相支撑和印证。发达国家的实践也确实如此。日本就建立了一套完整的决策评估论证体系。一方面有政府系统内部精通业务、知识丰富的专家,也有专门设立的风险评估机构——审议会,其组成人员并非政府官员,而是包括学术界、企业界、舆论界、群众团体以及离职的政府官员等知名人士;另一方面存在半官方的“思想库”。半官方的思想库是由学者组成的专门从事政策调研、政策风险评估的高级论证机构,同国家机构没有直接隶属关系。美国则是通过积极的市场竞争发展了风险评估制度,许多专门从事决策风险评估及政策咨询的公司,比如兰德公司、斯坦福研究所、对外关系委员会等等,都是美国行政决策风险评估的重要力量。英国的《规制部门合约准则》对风险评估制度有详细论述,对风险评估义务也有明确要求,其规定规制部门在风险评估的过程中应当咨询并吸纳受规制方和其他利益相关方的参与。所以英国对规制后果进行风险评估的主体以规制部门为主导,受规制方和其他利益相关者广泛参与其中。

  评估内容体现复合化

  重大行政决策风险评估是与经济、技术等方面的评估相对应的,随着西方发达国家治理实践的发展,其内容也更为丰富,体现在多个方面。比如,国际上对于重大建设项目的风险评估先前主要是从经济和技术方面入手,但随着可持续发展观、社会公平和公众参与理念的持续发酵,这方面的风险评估也涵盖了环境评价和社会稳定风险评估等诸多方面。发达国家的社会稳定风险评估需要分析重大建设项目可能产生的社会影响,例如对居民收入、就业、生活水平和生活质量,以及对不同利益相关者的影响;评价社会的项目适应性,例如不同利益相关者、当地社会组织的态度;分析项目可能产生的社会风险,例如移民安置、受损补偿,以及对弱势群体的支持等问题。

  除了丰富、多样之外,评估内容的复合性还体现在评估内容的全面上。例如,澳大利亚政府对规制影响的风险评估内容包括:现存问题引发的风险;问题或风险波及的范围——地方、州、全国亦或是国际范围;该问题是否有复发的可能性;问题或风险的重要性。英国则规定,风险评估的内容包括不遵守规制结果的潜在影响以及规制得不到遵守的可能性两方面内容。在评估不遵守的可能性时,规制部门需要考虑以下因素:过去的遵守情况和未来的潜在风险、是否存在管理风险的良好体系,尤其是在受规制方内部或者受规制的范围内、管理能力以及遵守规制的意愿。

  评估程序强调标准化

  西方发达国家有一套标准化的重大行政决策风险评估程序,从通知相关部门和公众知晓,到公众审查,最后经过公众充分讨论编制风险报告书,都有严格的规定。在涉及环境政策的风险评估方面,美国走在世界前列。

  1969年,美国《国家环境政策法》出台,标志着在法律上对环境影响评估制度进行了规定。之后,《关于实施国家环境政策法程序的条例》对贯彻执行《国家环境政策法》的全部程序作了详细规定。美国的环境影响评估程序,可以划分为前置程序和正式程序两个阶段。前置程序将不必要制作环境影响报告书的行为以清单形式列出。如果拟议行为不在清单之列,那么可以通过环境评估程序做一个初步简短分析。若环境评估的结果是不需要制作环境影响报告书,则只需发表一份“无重大影响认定”的文件并交由有关各方和公众审查。正式程序是制作环境影响报告书的程序。分为制作准备、制作草案、评论和审阅、定稿、审查与补充五个步骤。可以说,不论是前置程序中“无重大影响认定”文件的公众审查,还是报告书制作过程中的评论、审阅、定稿阶段,都对公示公告、听取意见、说明理由的程序进行了详细规定。这种标准化也体现了程序的细致性,如开示出不需做环境影响评价的清单的做法提高了行政效率,并且减少了行政自由裁量可能出现的弊端。又如每步程序之间都能够流畅衔接,具有很强的可操作性。

 

  在加拿大,涉及环境的政策风险评估程序不仅对项目审查,项目调查和编写报告以及公布、批准三个阶段进行了细致说明,同时还注重每个环节相应机关的权力制约,通过法律明确规定每个部门的职责权限。

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