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走向决策统一:英国的协同政府改革
来源:学习时报    作者:马丽    2015-11-12 15:08:26

  20世纪70年代末,随着新公共管理运动在西方国家的兴起,企业管理理念被引入到公共部门,分权式管理对原有的高度集中的等级组织结构形成了冲击,公共行政效率得到了有效提高。新公共管理运动在引入竞争机制的同时,却忽视了部门之间的协作,带来了公共服务碎片化的困境。这种碎片化困境主要体现在以下方面:部门之间缺乏沟通,部门在对公众诉求做出反应时各自为政;公共服务项目之间存在冲突,不同部门的政策目标不相统一,或者是尽管政策目标一致,但是政策执行却相互拆台,公职人员对公共政策的执行更多考虑的是部门利益而非政府的整体利益;公共服务项目之间存在重复,不同部门提供了相似的公共产品致使行政成本上升。碎片化的制度结构和缺乏合作的决策机制使协作性、整体性的公共行政和公共决策举步维艰,对公共服务的质量与效率产生了不利影响。

  英国也陷入了同样的碎片化管理困境,各个部门共同改善公共服务变得困难重重。1997年,布莱尔出任英国首相。为应对公共服务分裂化、政府机构人员膨胀、经济低迷、信息技术发展等多重挑战,政府正式启动了协同政府改革。

  公共决策的统一与完善

  为推动协同政府改革,英国发布了《现代化政府白皮书》,旨在为英国建设以协同政府为主题的现代化政府提供新的战略框架。应当说,英国政府试图要解决的问题是多重的,例如要实现政府跨部门合作、重新定位政府部门的职能、整合公共管理的流程、更加便捷地为公众提供公共服务等等。要实现上述目标,协同政府改革给出了一条清晰的路线图,那就是将公共决策的统一与完善作为改革的首要目标。协同政府理念的基本观点是:碎片化管理的困境无法通过相互分割的政府部门来实现,也不能依靠设立新的“超级部门”,唯一可行的方法就是围绕统一、特定的政策目标,在不打破部门界线的情况下进行部门之间的协作。为了促进公共决策统一,布莱尔政府采取了以下措施。

  重组组织机构,界定政府各部门的职能和权限。随着协同政府改革的深入,英国政府将一些功能相同或相似的部门进行重组。同时,政府加大与第三部门的合作,建立了一些以社区为基础的机构。英国政府认为,要提供高质量的公共服务、使公共决策具有统一性和战略性,前提就是要对各部门的职能有明确的定位。为达到这一目标,英国对各部门的战略管理提出建议,强调各部门都需要围绕协作的项目进行重组,将公共决策和政策执行统一起来,提供整合的公共服务。

  成立综合性决策机构。英国政府成立了若干促进各部门合作的跨部门组织,这些新成立的组织中具有战略决策性质的占到很大比例。综合性机构直属首相办公室或内阁办公室,主要处理跨部门的公共事务,提供需要部门之间协作的统一决策。例如,1997年12月英国政府设立社会排斥工作组,这一跨部门的综合机构隶属于内阁办公厅,直接向内阁办公厅主任和下院秘书长负责,主要功能是制定跨部门的协同政策来解决贫困和社会排斥问题。与社会排斥工作组相类似,英国政府还先后成立了妇女中心、政策中心、绩效与创新小组等综合机构,以促进政府的决策统一。

  为各部门设立绩效目标体系。英国财政部在1998年公布的《全面开支评议》白皮书中提出了公共服务协议框架,具体做法是财政部与其他政府部门签订公共服务协议,对各部门约定以效率和效益为标准的绩效目标,并与财政投入相挂钩。通过签订公共服务协议,各部门有了更加清晰的绩效目标,各部门的战略方向与政府的战略方向更加统一,各部门的目标设定也具有了一致性。

  协作的公共决策体系

  除了加强部门之间的协作,英国政府还通过建立更加开放的协作机制来提高公共决策的质量。

  注重与私企、智库的合作。英国政府在设立综合性机构外还设立了一些特别委员会,职能类似于综合性机构,但并非常设机构。特别委员会一般是为了某一类特殊的政策问题而设立,目的是为政策制定进行各方意见咨询,其成员有的来自公共部门,有的来自私人部门、非营利组织、研究团体等。

  在地方治理中引入协作机制。英国政府强化地方政府的功能,促使地方政府提高政策制定和政策执行的能力。2001年英国出台“地方战略伙伴”计划,强调在地方层次将政府、私人部门、社区等不同部门联合起来,尽量消除各地方治理主体之间的界限,以形成更加协同的治理模式。

  开展公众咨询。英国成立了数量众多的“公民咨询团体”,为公众提供参与公共事务的机会。特别在地方政府层面,大量地方政府咨询团的建立使公众参与成为协同政府改革的重要组成部分,地方政府能够更好地利用当地的智力资源来提高政策质量。

  广泛应用信息技术。信息技术不仅可以用于收集、分析资料,还可以运用在政策制定的交流过程中。通过信息技术来建立政策讨论支持系统、会议管理系统等技术支撑体系,英国得以更便捷地进行部门决策的协同。

  协同政府改革的特点

  继英国协同政府改革后,类似的改革迅速在西方国家展开。例如,新西兰、澳大利亚提出建设整体政府的目标,美国、加拿大的地方政府也进行了相似的改革。协同政府作为一种政府改革实践,也成为了公共管理领域的重要理论,并发展出协作性公共管理、整体政府、网络化治理等新理念。英国的协同政府改革作为世界范围内跨部门协作的典型案例,其改革脉络极其鲜明,成效也颇为显著。

  将决策统一放在最重要位置。要消解部门分割的碎片化管理困境,可以采取的途径有许多种,比如组织重构、预算整合、政策目标分享、信息共享等等,这些途径都是进行协同的有效方式。英国的协同政府改革紧紧抓住决策统一这一核心目标,以促进公共决策的统一与完善来统筹改革的各项具体措施,使改革具有了极强的目标导向和可操作性,使各部门在制定和执行统一的公共政策的过程中加深了相互间的协调和妥协。

  构建了三个层次的协同体系。协同政府旨在消除部门主义的弊端,注重政府间的整体性运作,是促进政府从破碎走向整合的管理模式。为了给公众提供统一的公共政策和无缝隙的公共服务,协同政府改革形成了三个层次的协同体系。一是政府组织的功能协同,整合了功能相似的部门,成立了综合性机构来进行统一决策;二是不同治理层级的协同,通过加强地方政府协同治理的能力,整合了部分中央与地方机构,建立了中央与地方之间的协同机制;三是公私部门的协同,政府与市场、社会有了更多的关联,公私合作得到了有效促进。

  强调政府的主导作用。新公共管理运动强调政府的作用是掌舵而不是划桨,而协同政府改革则在一定程度上主张政府的回归。英国的协同政府改革建立了多种合作模式,但这些合作具有一个共同点,那就是它们都是由政府提议和推动的。此外,为了改善公共政策的提供,英国运用了很多制度化的方法来加强首相权威与核心部门能力,中央的权威由此得到提升。中央权威的提升能够更有力地保障中央协调各部门的能力,使中央的政策议程不易被部门主义所削弱。

  建立了开放的决策体系。通过重构政府组织、加强政府与私人部门的合作、加强政策制定的公众参与,英国的协同理念显现出开放、包容、多元的特点。随着公共事务联系的广泛性不断增强,地区间、组织间、部门间的相互依赖也在不断增强。打破科层制的严格界限,根据现实情况不断开发新的协作模式,是处理复杂公共事务的有效途径。

 

  当然,英国的协同政府改革还存在一些难以避免的问题,比如政策执行的碎片化、过多的绩效目标带来的繁冗的官僚程序、地方政府自主权的不足等等。但总体看来,协同政府已成为西方政府改革的一种国际性思潮和新趋向,促进了西方政府从新公共管理运动向后新公共管理改革的转向。

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