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需治理六种隐性损耗
来源:学习时报    作者:秦德君    2015-11-12 15:46:00

  公共政策是国家治理的重要工具,是“社会价值的权威分配”。公共政策效能反映了国家治理现代化的实际境况。公共政策失灵是政策领域的普遍现象。在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中,要切实治理好六种政策隐性损耗。

  质量性损耗。即政策规制本身存在的质量问题导致政策效能锐减。政策规制设计上存在的质量缺陷,如政策供给与政策需求不对称、政策过分超前或严重滞后、政策适用的行政边界不清或适用尺度模糊、政策的原则性大于针对性等,都会导致政策投放实际效果不佳。进一步的问题是,质量不高或“劣质”的公共政策不仅导致社会产出低下,还因折腾社会、耗费大量公共资源而使政策规制的制定机构和执行机构产生正义、伦理问题,导致社会信任衰减,甚至危及公共权威的合法性基础。

  治理政策质量性损耗,首先要规范政策质量,严禁缺乏严密论证的“拍脑袋产品”出台。同时政策制定必须恰到好处,宁缺毋滥。《左传·昭公六年》上说“国将亡,必多制”,对于一个社会,政策规制并非越多越好。政策供给应“供需”对称,有现实客观需求。如一时把握不准,宁可“无为而治”,让社会自发秩序发挥作用。治理政策质量性损耗还要遵循“胆怯”原则,一个胆大甚至胆大妄为的政策,对公共生活造成的危害是巨大的。胆大易于妄为,胆怯才会谨慎。

  体制性损耗。由于体制设置或层级、环节、结构方面的不合理,政策效能也会产生极大损耗,这已为长期的政策实践所证明。十八届三中全会在反腐败上有个重要贡献,是改革完善了纪检监察体制,把原来属地方的纪检监察体制改为由中央与地方双重管理,规定查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这是一个减少反腐败体制性损耗的成功举措,大大提升了反腐败效率。如能在此基础上进一步推进到直线制建构,体制性损耗还会大幅度减少。合理简约的领导体制(包括政策体制)有利于实现政策效能产出的最大化,提升政策绩效很大程度上取决于如何优化体制结构,特别是减少政策层级、环节以及政策执行的组织结构。

  观念性损耗。改革开放30多年来,我们展开过一次次耗费时日的“观念突围”,可谓“重重叠叠上瑶台,几度呼童扫不开”。直至今日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要“以更大决心冲破思想观念的束缚”。近年我国推进改革创新的各种政策规制之所以摩擦系数大、执行成本高,一个重要原因,是客观上存在反向的精神力量亦即观念形态的束缚和狙击,各种旧观念“刚被太阳收拾去,却教明月送将来”。唯有进一步突破观念束缚,进一步解放思想,优化政策精神空间,才可能提升政策效益。

  地区性损耗。我国幅员辽阔,地区差异大,同一政策投放到不同地区,会产生明显的结果差异。由于客观上各地区社会经济发展相当不平衡,在同一政策环境下,政策收益是不确定的,这是区域性损耗所致。我国是单一制国家,公共政策具有统一性。无论是政策的宏观层面(国家),还是政策的中观层面(地方),政策过程都存在区域性损耗。从政策运行整体情况看,治理区域性损耗是单一制条件下提升政策效益的突出问题。其中很重要的一点,是要在政策问题上把握好合治与分治的比率,在政策统一性下凸显不同地区的针对性和政策标的的务实性。这是减少政策失灵、提升政策效能的必然选择。

  偏好性损耗。公共政策领域也存在偏好并产生偏好性损耗,它具有传递性、非饱和性等特性。如:集权偏好是对分权政策的损耗;管制偏好是对民主治理政策、基层自主管理政策的损耗。在政策的创制、投放和实施中,部门偏好、行业偏好、利益偏好、热点偏好、倾向偏好、情感偏好等等都是政策效益的客观变量。此

  外,由于对政策集或一个政策系统中某些具体政策条款理解的差异,或对政策重点把握不同,也会遭遇偏好性损耗。偏好是政策过程的常态行为,各种偏好性损耗都由行政传统和行政习惯养成,它们是主观、相对的行为,是非直观的。治理偏好性损耗最重要的准则是:凡制定和出台的公共政策必须以反映绝大多数人利益为最高取向,并有深厚的社会认同基础和良好效益预期。这是一条重要检验标准。

  技术性损耗。政策规制本身比较复杂或相互抵牾冲突,不同部门出台的政策规制在同个焦点上相互“打架”,是我国政策领域频发的问题。另外,“一个制度安排的效率,极大地依赖于其他有关制度安排的存在”(科斯语),一项政策举措的出台可能打破整个社会的平衡,政策设计和政策配置缺乏平衡性,也导致政策失灵。还有,政策规制本身的“衡定性”与领导行为“应时性”所构成的矛盾,如简报治政、会议治政、讲话治政这些随机因素,也构成政策运行的效能陷阱。

 

  《贞观政要》记载:“贞观十年,太宗谓侍臣曰:‘国家法令,惟须简约……数变法者,实不益道理,宜令细审,毋使互文。’”唐太宗对大臣强调,国家政策法令必须简约。政策法令如果经常改变,不是好的治国之道,应当仔细审定政策法令,不要有重复、含义矛盾的条文。《尚书·毕命》说:“政贵有恒,辞尚体要,不惟好异”,强调政策言辞应以理实为要,无论政事还是言辞都不能追求新奇怪异而违背常规常理。好的政策,首先表现为好的技术特征,正如赫伯特·斯宾塞指出的:“一条规则、原理或公理,假定在其他方面都令人满意的话,也只有在表达它的词句明确时,才有价值。”因此,政策设计和推行,要有一个“顶层设计”的系统思维。

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