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政策变通应遵循的几个原则
来源:学习时报    作者:秦德君    2015-12-07 10:53:29

   政策变通与政策变形有本质的区别:政策变通是政策以某种变化方式予以落实;政策变形则是由政策变异、曲解、肢解而导致的某种政策结果。政策变通的极端行为也会变成政策变形。

  政策预期与政策实施的社会结果之间,时常存在落差。研究表明:在整个政策实施的过程中,政策制定的功能比率仅占10%,而政策执行则占90%。无论政策的制定还是政策实施,其效能都反映了一个政治体系的实际治理能力。从国家治理能力现代化的要求看,把握和调控好政策过程的政策变通,是切实提升政策效能的重要途径。

  政策变通的主要类型

  政策变通一般指政策实施中,政策执行者对政策内容和政策约束作出调整后实施的一种政策行为。政策变通后可能与原政策目标相一致,也可能与原政策目标不一致或相背离。政策变通可能是合理的,也可能是消极的。从政策实践看,政策变通大致呈现以下三种类型。

  偏好型。政策执行者依据自身利益立场来界定政策目标含义,对政策作出选择性执行,其余则弃之不顾。尤其在政策界线相对模糊、政策内容和相应操作缺乏明确规范的约束机制下,这种选择性变通更易出现。此类政策执行行为基于其偏好和自定义,政策实施执行或神失,或形失,政策目标和政策重点局部性走样。

  调适型。政策执行者在政策贯彻中对政策界线、内容侧重、宽严尺度等作出调适或创新。查尔斯·琼斯认为,政策规划的显性功能在于提出对于人们“感知的”社会现实问题的解决办法。但事实上,并非所有政策投放都能与客观政策需求“严丝合缝”。由此产生不对原政策作“不折不扣”贯彻,而在对政策原则精神把握的基础上作出相应调整行为。这种变通,客观上有着正负两种不同结果。这一类型的政策执行不拘“形似”,但求“神似”。政策目标、政策重点形式走样。

  歪曲型。政策执行过程背离原政策规定,与原有政策目标、政策预期构成巨大偏移。通常说的“上有政策,下有对策”“歪嘴和尚念经”即是此类。总体上,这类政策行为对于原政策执行既无“形似”,亦无“神似”,形神兼失,完全走样。实质上这是一种“政策梗阻”和“政策变形”。

  政策变通的主要原因

  政策变通是政策过程中时常遭遇的问题。一定意义上,“政策变通”是难以规避的。正因如此,20世纪七八十年代发达国家形成了一场颇有声势的政策“执行运动”,政策研究领域则形成了探究更好的政策执行效能的热潮。

  由政策执行的“主观性”导致。由于对同一个政策结构、政策目标主观认知的差异和把握侧重的不同,形成对原政策执行的主观性变通。尤其是一些地方政府出于当地利益考量,使政策变通成为当地政策过程的“常态”。借口从实际出发进而进行政策变通,甚至成为一些地方政府和领导干部“乱作为”的一种表征。这是政策变通的“主观性”界面。

  由政策投放的“客体性”导致。任何政策的“普适性”与特定区域之间存在一定不对称。中国作为单一制国家,公共政策具有统一性,但各地区社会状况差异极大,同一政策投放到不同地区,与当地现实情况和政策需求未必完全吻合。美国政策学者史密斯在研究政策执行过程时描述了政策的执行形态,认为理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素,是影响政策执行效能的四大因素。特定客观情境使得政策必须在作一定调适后方可有效推行。这是政策变通“场景性”界面。

  由政策制定的“供给性”导致。社会变革的复杂性,社会环境的变动性和信息的不对称性,特别是人类理性的有限性,从根本上决定了国家不可能精确无误地作出最恰当的政策安排。至于哈耶克说的“致命的自负”,亦是政策领域的常见现象。由政策本身各种质量问题导生的“不得不变通”,成为政策变革的一个重要缘由。而政策界线的模糊性、政策约束机制的某种宽泛性,亦给政策执行的自由裁量提供了条件。这是政策变通的“供应性”界面。

  由政策本身的“应时性”导致。任何政策都是特定治理情境、治理命题的产物。政策介于法律和决定之间,本身具有某种驱动性。政策的动态性结构和特征给政策执行变通提供了空间和可能性。一定程度上,它构成了政策变通的客观约定。这是政策变通的“因时性”界面。

  政策变通应遵循的基本原则

  公共政策是实现国家治理现代化的重要工具。尽管政策变通在政策执行过程中具有一定客观性,有时它还与“政策创新”相交互,但合理的政策变通是一种“渐进调适”,不合理的政策变通则严重影响政策效能和预期收益。

  适度性原则。任何政策执行的变通,都必须在政策界线规定的适度范围内。凡超越了政策核心规定的所谓“变通”,都是既不合理又不合法的。林德布洛姆认为:公共政策不可能做到一次性周全而应采取“渐进调适”。合理的政策变通只能基于客观状况作微量调校,而不是“任性”的偏离。任何大幅度的自由裁量,都可能对原政策产生损害。“上有政策、下有对策”的歪曲性变通,都从根本上背离了政策原旨,严重影响政策的实施效能。

  程序性原则。政策变通行为必须具有程序上的正当性。这种正当性,主要指政策贯彻执行不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。程序正义未必实现结果正义,但结果正义的前提必须有程序正义。必要的政策变通应通过呈案、商请、备陈、报批、集体决策等方式进行。缺乏程序正当的政策行为本质上是一种非正义行为,应予遏制。对于政策变通可以设置“程序节制”,即通过设置操作性程式工序,以筛去不合理的政策变通动议,约束政策行为的任意性。

  防偏好原则。公共选择理论有一个基本假设,人们在政策过程中的行为受利益驱动,以尽量多地获得其想要的东西。无论政策制定过程还是政策执行过程,都存在偏好。很多政策变通正是由偏好导生的,正如孟德斯鸠论述的:“法律总是要遇到立法者的感情和成见的。”政策变通必须遵循一条原则就是排除各种利益偏好、部门偏好、功绩偏好、率性偏好。防治政策偏好的措施包括:一是组织多元参与,让不同利益主体(或部门)参与政策过程特别是政策监督过程;二是确保政策过程的透明公开,让各种意见充分表达,并有博弈和中和的机会。

  审慎性原则。任何政策行为都应审慎,不能恣意妄为。因为任何一项公共政策的推出,都有既定预期。任何以所谓“从实际出发”而对原政策的大幅度变形,都会严重损害政策的统一性和有效性。而且,任何形式的政策变通都是有成本的,都涉及诸多方面,会对社会构成显性的或隐性的损害。政策执行和政策变革既要“与时迁徙,与世偃仰”,又要“千举万变,其道一也”,具有稳定性。这种审慎原则,不仅包括不滥用政策执行的自由裁量权,还包括政策设计对政策预期、政策目标设定的科学、严谨和规范。

  平衡性原则。社会是一个内部关联紧密的逻辑结构,社会关系中存在的对称和协同趋势,决定了社会系统的平衡性。一项既定政策的变异,可能打破整个政策系统的稳定性和社会的平衡性。正如经济学家科斯指出的,“一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在”,比如当我们以某种政策促进了汽车行业发展时,又会面临汽车保有量激增所导致的巨大交通压力和低碳环保压力。由此政策变通的底线,应确保政策的统一性,防止出现“一种不平衡或不合比例的状况”,充分顾及政策系统的关联性和平衡性。

  公共性原则。说到底,公共政策是一种公共产品,目标是解决公共领域的公共问题。政策数理分析专家内格尔指出,“社会利益最大化”是公共政策最重要的目标。好的政策执行既不是机械的,也不是任性的,而是立足于公共利益最大化目标,“究其真、本其实”的执行过程;懂得克制一地一己一部门利益考量的“变通冲动”。无论政策的制定还是政策的执行,公共精神是其灵魂。检验政策变通正确与否的一条重要标准,是“察看公共精神在该过程里占多大优势”。任何基于公共精神的政策创新、立足公共利益最大化原则的政策变通,都值得肯定。因为它是在“众意”基础上形成的“公意”,公共精神、公共利益成为包括政策变通在内的整个政策过程的绝对取向。

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