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优化县域政府机构治理
来源:学习时报    作者:邹玉杰 韩占元    2016-03-07 09:53:06

  在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中,县域治理特别是县域政府机构改革具有重要的基石地位,是全面深化改革的主要内容之一,具有显明的叠加效应。

  县域政府机构存在的问题

  无法可依,县域政府机构编制设置有一定程度的随意性。改革开放以来,我国投入了相当大的人力、物力和财力,进行了多次机构改革,但机构编制仍然处在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的尴尬境地,其中根本缘由是缺少一部机构编制法。尽管出台了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,但由于没有机构编制法的刚性约束和强力遏制,致使包括县域在内的地方官员任人任事增设机构编制,甚至“拍脑袋”拍出了诸多机构编制的现象屡禁不止,造成机构越来越庞大,使许多地方财政成为“吃饭财政”,严重影响政府的服务职能和形象。同时,由于无法可依,使得相关的监督缺乏刚性。任意设机构编制行为严重者,只算是违规违纪,但还不能视为违法。法律上的这一“盲区”使个别领导干部胆大妄为,为了地方、小团体的利益,慷国家之慨、逆民众之心,不仅严重增加了人民的负担,而且衍生出机构编制领域中的种种乱象。

  职能难转,一些县域政府机构编制设置存在寻租现象。总体上看,县域政府机构职能存在的问题主要表现在:一是在经济管理方面,以经济建设为中心的全能型政府权力过大,过于强势,对微观经济干预过多过细,导致政企、政事不分,错位、越位现象较重;二是在市场监管方面,政府主导性较强,特别是在资源配置上没有发挥市场的决定作用;三是在社会治理方面,管控意识较强,服务理念弱化,行政手段管理强势,多元主体协商、合作治理的机制尚未形成;四是在公共服务方面,缺乏向公众持续提供公共产品和公共服务的约束和激励机制,服务型政府建设尚且在路上,公共利益部门化、公共服务弱化现象仍然普遍存在。

  造成县域机构职能难转的主要原因有三个。其一,“官本位”观念的惯性作用——不想转。以官为贵、以官为尊等旧观念依然存在,并以其强大的惯性阻滞“民本位”的服务理念的确立,导致部分领导干部在职能转变工作中积极性不高、意志不坚、应付了事;其二,利益驱动——不愿转。利益驱动是县域机构职能不能顺利转变的根本原因。受扩权争利的驱动,一些县域政府部门将资源分配权和行政审批权掌握在自己手中,挤压了市场发挥作用的空间,也为权力寻租留下了空隙。而职能转变就是打破这一权力运行机制和利益格局,其阻力和障碍是显而易见的;其三,外在推力不足——不肯转。民众监督渠道不畅、制度约束不到位、各级组织督导不力等外在推力的不足,导致县域政府机构职能转变严重滞后。

  机构臃肿,县域政府机构公职人员队伍庞大。由于尚无机构编制法的制约以及职能转变未到位,造成县域政府机构庞杂、公职人员超编。同时,依照机构设置的一般性原则,机构对口设置多,大搞上下一般粗。上级机关设置的机构,下级机关也必须相应设置,形成了上下对口、条块分割的机构系统。机构臃肿主要表现在:政出多门,相近的职能没有集中于一个部门,而是多个部门重叠交叉,分而治之;利益驱动,管理经济的机构太多,对微观经济统得过深,而社会治理、公共服务力量较弱;县域政府部门下设的事业单位繁多,往往行使行政管理职能,导致公职人员超编现象屡禁不止。

  县域政府机构优化路径

  县域政府机构存在的问题严重制约了经济社会的健康发展,以现代化为目标改革、构建系统完备、运行有效的县域机构,已刻不容缓地提上了日程。

  全面更新观念,达成精兵简政的共识。县域机构改革牵涉到方方面面的利益关联方,形成了诸多阻力和障碍。因此,一方面,通过各类学习、培训活动以及加强媒体宣传等举措,促使社会各阶层特别是领导干部站在推进国家治理现代化的高度,来认识县域政府机构编制改革的紧迫性和战略意义,认清政府机构的优势和局限,充分调动一切积极因素,发挥政府、市场、社会等多元主体的优势,“实现公共利益的最大化与治理效能的最优化”。另一方面,各级党组织要把机构改革纳入重要的工作议事日程,凝魂聚力,一抓到底,抓出成效。再一方面,把能否搞好机构编制整合作为考核领导干部的重要内容。最后,构建全方位的监督体系,巩固机构改革成果不丧失。各阶层要树立县域政府机构改革人人有责的思维,纪检、监察、组织、人大、政协等部门要实行职能监督,还要实现媒体舆论监督、群众监督,从而形成上下一盘棋的保障机制,保证县域政府机构编制的合法性和科学性。

  转变机构职能,为机构编制改革提供前提。机构职能是机构改革的导向,有什么样的职能,就要对应着必要的机构,因此,搞好机构改革,转变机构职能要先行。针对机构职能存在的诸多问题,贯彻落实国务院关于全面履行经济调控、市场监管、社会管理和公共服务职能的要求,转变县域政府机构职能要坚持三项基本原则:一是服务导向原则。地方政府的主要职能就是做好公共服务,如经济管理机构要发挥宏观调控、监管职能,也要突出市场在配置资源中的决定性作用,做到有所为有所不为,决不能做事无巨细的“保姆”。二是民生保障原则。搞好民生工程是政府机构职能的内涵要求,是宗旨意识的必然体现。现阶段,政府机构改革需打上民生的烙印,鼎力推进教育、就业、医疗、卫生、住房、保障等事关人民群众生存与发展的民生事业。三是“三农”倾斜原则。多数县域具有“大农”的特性,县域政府机构职能转变离开了“三农”这一主题,就有可能出现本末倒置的恶果。因此,县域党委、政府要切实从本地实际出发,以机构编制改革为契机,调兵遣将,牢牢扭住“三农”不放手。

  实行以法定编,为机构编制法制化提供保障。针对县域政府机构编制的症结所在,需在充分搞好调查研究的基础上,按照政府的职能要求,以科学、精干、高效、廉洁为指向,制定机构编制法,确保从国务院、省直辖市自治区到市县、街道乡镇均依法定机构、设编制,规范各级政府机构编制管理的基本内容、基本原则、审批流程、管理权限、违法追究责任等。出台机构编制法,无论何人恣意增设机构编制,其行为即构成违法行为,有助于从源头上杜绝领导干部拍脑袋增设机构、拍胸脯增加编制、拍屁股走人的恶习,以期开启法治模式。

  实行大部制,作为县域政府机构改革的重要形式。实行大部制,不仅是县域政府机构改革的实施方式,也为机构编制法的制定与实施提供可能和条件。实行大部制,一方面,明确政府部门间的职责边界,对职能重合交叉的机构进行撤并,从根本上解决政府职能“缺位”“越位”和“错位”弊端,促进行政资源优化配置;另一方面,坚持惠民原则,调整利益格局,限制权力,撤销一些依靠审批权、年检权、收费罚款权等“特权”存在的部门和事业单位,为大部制改革“减压”;再一方面,县域政府机构简政放权,是大部制改革应有之义。鉴于权力在政府体制内调整和下放不能从根本上改变权力的运作方式,也不能改变政府对社会进行全面管制和单一治理模式,因此简政放权既要指向街道、乡镇或社区等准行政机构,也包含相应的各类社会组织,从而形成多元治理的和谐共进的良好机制。

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