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以共识为基础提升决策公信力
来源:学习时报    作者:上官酒瑞    2016-03-21 09:43:14

  政府决策一方面是人们观察、认知和评价政府的窗口,另一方面也是政府展现形象、构造公信力的重要环节。现代社会的政府决策,其首要属性应当是公共性,而公共性又需要建立在社会共识基础之上,需要个体或群体、政府与民众之间的有效沟通和互动。这样,决策才能具有回应性、确定性、预期性,促生可信性。相反,政府若“暗箱操作”“一厢情愿”,或出尔反尔、朝令夕改,或简单依靠“体制内输入”进行决策,已很难适应现代政府维护公信力的要求。

  政府决策遭到质疑、拒斥的现象,近年来时有发生,决策公信力屡屡受到侵蚀。有的决策尽管合法合规,但在执行中却遭遇了民众的反对与抵制,最后夭折,最典型的是PX项目;有的尚处于议程创设阶段,如有官员发文提出“研究实行职工医保退休人员缴费政策”后,出现了较为强烈的舆论反弹;有的只是指明决策方向和原则,如近期人们就“推广街区制,逐步打开封闭小区和单位大院”的议论,虽然最终对误读做了再解释工作,但还是激起了一些人的不信任、不支持。从全国范围看,这类现象虽然是个案,但反映了社会共识缺乏条件下的政府决策困境,并在“晕轮效应”等政府信任心理规律放大下,这些个案对政府决策权威性、公信力的伤害不容忽视。

  要说明的是,在利益多元化的现代社会,公共决策要赢得利益相关者“异口同声”的支持信任,往往是不可能的事情。政府决策的实际情形常常是:一些人信任、支持这项决策,对另一项决策则表示怀疑、不信任,而另一些人可能正好相反。当然,从另一方面讲,民众的质疑、监督和不信任,也是决策部门改进决策流程、提高决策质量与公信力的推动力量。

  照此而言,决策公信力出现不同程度和层面的弱化,也是难以避免的。在市场经济和全球化的内外驱动下,中国社会的利益结构、利益诉求发生了深刻变化,越来越多元化了,甚至每一个体、组织在事实上都成了相对独立的利益单元,与此相应也就形成了比较复杂的利益表达、利益博弈格局。逻辑上,政府决策应以人民的公共利益为导向,但在利益分化、共识缺乏的条件下,人民已成为一个复杂的利益组合体,并在不少问题上以大量“小众”的面相呈现出来,他们对相关公共利益的认知、识别和界定,会存在差异甚至对立。如“推广街区制”的决策原则,封闭小区住户可能反对,而堵在路上的上班族则可能支持。这样的共识缺失,不仅表现在不同个体、群体或亚群体之间,更表现为政民、官民之间对公共问题的认知“分裂”。特别是一些地方政府官员习惯于“闭门造车”,决策合法性、回应性、互动性不足,共识偏离与矛盾更为严重,决策公信力大打折扣。如PX项目,政府认为是为“造福当地民众”,民众则认为“再多的金钱也买不回健康”,这种共识偏差甚至助推环境群体性事件的发生。长此以往,社会就会养成对政府决策习惯性、推论式的怀疑或负面评价。虽然决策信任属于一种特定支持,信任缺失通常不会触及政府信任结构的“硬核”,但决策公信力出现大面积衰微,政府履职就会陷入困境,并可能增加政策成本、危害公共秩序。

  显然,中国社会已步入了政策“敏感”期,这对政府决策提出了更高要求。如果在政策问题上能最大限度达成共识,形成“最大公约数”,那么以此为基础进行决策,或提出的决策议程和原则,就会更有包容性,有助于缓减政府信任与政策合法性焦虑。至少以共识为基础的决策,不会出现舆论“一边倒”,发生全局性、弥漫式的不信任、不支持情形。因此,有必要优化政府决策,推动决策成为一个求同存异、凝聚共识的过程,成为不断建构决策权威、塑造公信力的过程。

  这首先需要支撑起公平正义的价值“高线”。中国变革社会中的共识达成,有赖于公平正义这一“首要价值”的引领。它具有深刻解释力与道义至上性,拥有最广泛的支持者、信奉者,能够对多元诉求、认知进行统摄、抑制、平衡和协调,发挥共识导向与凝聚功能。可以想象,不断弘扬公平正义的政府,定能占据价值制高点,集中体现公平正义的决策,定能得到最广泛的信任支持。为此,政府必须增强自主性,突破利益格局藩篱,克服部门主义掣肘,将公平正义作为检验共享发展、决策共识的试金石,将这样的价值法则渗透、落实至各类公共决策中,将价值共识转化为决策共识,通过决策共识支撑起决策公信力。

  其次,必须坚守法治“底线”。政府是否守法,决策者是否依法决策,是衡量一个国家法治发展水平的根本标志。当下的中国社会,共识缺乏虽然影响了政府决策水平,但一些政府部门违法、任性决策对政府形象传播和决策公信力的伤害是根本性的。这与社会主义法治国家建设的方向背道而驰。而法治作为平衡关系、规范行为、凝聚共识的制度化、常态化力量,也是多元社会的一种共识凝聚机制,是 “底线”共识。从现实决策体制与过程看,执政党和政府必须适应全面依法治国要求,尊法学法守法用法,依法执政、依法行政、依法决策,坚守好法治的共识“底线”。这包括决策内容与程序两方面。前者意味着政府决策必须符合法律制度与法治精神,即使提出先进的决策理念,也要有相关法律的释改废形成对接;后者意味着政府决策的程序必须合法合规,由法制权威来保障。“退休人员医保缴费”和“推广街区制”的决策议程、原则,确实存在与现行法律冲突的“瑕疵”。对此,舆论虽然表达了不满意、不信任,但人们大都是“依法说事”,体现了较高的法治理性水准,决策部门也积极回应,明确了法律配套、推进方式等。这说明政府决策坚守法治“底线”的共识是必需的,也是可能的,决策对法治的坚守,也就是对公信力的维护。

  最后,需要健全政策协商机制。以往中国社会决策议程创建以“体制内输入”为主,决策以权威主导为主,表现为“我说你服从”的单向模式。这已无法适应治国理政的发展要求,特别是在新媒体快速发展的今天。在当前条件下,政府需坚持开门决策,要以共识为基础推动决策。就此而论,健全政策协商机制是一种可行路径与方向。党的十八届三中全会提出:“在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这需要建立多渠道、各领域、全方位的协商机制与平台,在“决策前”“决策后”进行民主协商,通过沟通、对话、讨论、商量、听证等形式,充分听取利益相关者的诉求与意见,目的是形成最大公约数,达成决策共识。尤其是基层决策和工作,更应如此。有效政策协商的重要功能,是推动利益相关者或决策者在公共问题上转换偏好、弥合分歧、求同存异,不断凝聚共识。这样增进共识、拓展共识的过程,也是增强决策共识性、回应性、透明性、确定性,提升公信力的过程。

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