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提高公众参与行政决策的有效性
来源:学习时报    作者:刘小康    2016-06-13 08:29:07

  党的十六大以来,推进行政决策公众参与,始终是我国推进依法行政和法治政府建设以及政务公开的重点工作。2016年新近出台的《关于全面推进政务公开工作的意见》,再次强调,推进决策公开,扩大公众参与,把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序,让公众更大程度参与政策制定、执行和监督。目前,各地政府已经认识到行政决策公众参与的必要性和重要性,在做重大行政决策时注意吸纳公众参与。但遗憾的是,失败案例仍然存在。之所以如此,与当前我国行政决策过程中普遍存在公众参与开放性与有效性不足并存问题有关。

  开放性不足。目前,各地政府向公众参与开放的行政决策事项,仅限于重大决策事项。重大决策事项,相对于非重大决策事项即一般决策事项而言。姑且不讨论,仅限于重大决策事项,并不意味着一般决策事项不向公众参与开放。重大决策事项一词中的“重大”本身,就具有抽象性、模糊性、相对性的特征。各地政府关于何谓重大行政决策的界定,仅仅是原则性的描述,一般指关系辖区经济社会发展全局,社会涉及面广,与公民、法人和其他组织利益密切相关的行政决策;对重大决策事项范围的划定,也只是通过简单列举加兜底条款的方式加以明确,没有可操作性的标准。在实践中,某项行政决策是不是属于重大决策范畴,往往取决于政府的判断,政府拥有缺乏必要约束的自由裁量权。因此,各地政府实际向公众参与开放的决策事项,范围相当有限。

  参与具体行政决策的相关公众范围有限。目前,虽然中央文件一再明确,把“公众参与”“专家论证”纳入重大行政决策法定程序,但地方重大行政决策程序的规定,在如何根据决策事项的内容选择相关公众代表,以及如何根据相关公众的特征选择恰当的参与方式等方面,仅有原则性规定,没有可供操作的标准和严格的规范,不足以保证公众参与的广泛性和代表性。

  开放阶段有限。行政决策是一个过程,包括决策前、中、后三个阶段,公众参与行政决策,理应是全程参与,也包括决策前、中、后三个阶段,而且决策前、中两个阶段向公众参与开放比决策后阶段更具实质意义。早期,各地政府仅仅注意到决策结果公开,现在则更加注意决策前的“预公开”,但也有地方,没有“预公开”的明确规定。

  有效性不足。行政决策公众参与,关键是在行政决策向公众参与开放的前提下,通过体制机制的重构,把公众作为参与者的角色嵌入到行政决策过程中,使公众与政府的互动,从“告知”到“咨询”再到“共决”。这意味着公众在决策中的影响力越来越大,公众不仅要求“告知”,而且要求“发声”,不仅要求“发声”,而且要求“发声”有“回应”并被慎重考虑。需指出的是,行政决策公众参与的实质,不是以公众决策取代政府决策,而是以公众参与权制约政府决策权,并不改变政府最终决定权,旨在通过公众与政府“对话”形成共识,实现“共决”。因此,从“告知”到“咨询”再到“共决”,反映了行政决策公众参与有效性的提高。

  如何解决当前我国行政决策公众参与普遍存在的公众参与开放性与有效性不足并存的问题?

  明确重大行政决策“以公众参与为原则”。除依法不能或不宜开放的情形外,重大行政决策应全程向相关公众参与开放。对依法不能或不宜开放的情形,可采用负面清单的管理方式,加以详细列举并进行动态调整更新。对近期重点推进的向公众参与开放的重大决策事项,实行目录管理,并公之于众。有针对性地丰富并完善参与方式,保证公众参与的代表性和广泛性。进一步加强行政决策过程公开。

  从体制机制上充分保障公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。修订《政府信息公开条例》,在总则中增加政府信息“以公开为常态,不公开为例外”条款。完善重大行政决策程序,从机制上保障公众全程参与决策。杭州“开放式决策”,决策前广泛征求意见,决策中扩大参与互动,决策后加强反馈与评估,值得借鉴。加强行政决策体制变革,把公众参与权嵌入到行政决策权力结构中,重构行政决策权力结构。广州创建的“公众咨询监督委员会”,针对具体决策事项,遵循“一事一会”的原则,由主办决策事项的政府部门发起,于决策事项拟议阶段成立,至决策完成时终止,是有益的探索。

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