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增强政府决策定力
来源:学习时报    作者:刘小康    2016-09-26 09:17:11

  近些年来,一些地方重化工、核电、垃圾焚烧等PX大型项目建设,不时陷入“群众一抵制,项目即下马”的困境。这引发了对政府决策定力的思考。那么,什么是政府决策定力?为什么一些地方政府在诸如大型项目建设决策上显得定力不足?如何增强政府决策定力?

  什么是政府决策定力

  定力,指处变和把握自己的意志力。政府决策定力,笔者认为,应指政府正确决策的意志力,也就是说,政府决策定力、底气来自于正确决策。那么,什么是正确决策?有科学依据的决策就是正确决策吗?对政府决策而言,这并不尽然。

  政府决策,是政府为实现特定目标而采取的一系列决定和行动,是一个包括决策制定与决策执行的过程。政府决策与一般决策不同,既具有科学性又具有政治性。政府决策的科学性表现在:为实现既定目标,在方案设计和选择上,运用专业知识和技术,追求效能和效率的过程。其中,效能反映的是目标与方案之间的因果逻辑检验;效率反映的是有效实现目标的不同方案之间成本与效益的比较。政府决策的政治性表现在:政府与利益相关者,为平衡公共利益与小集体利益、不同小集体利益之间的关系,相互之间的博弈过程。这一博弈过程,源于政府决策对利益相关者的依赖性:一是政府决策只有被利益相关者接受和认同,才具有正当性;二是政府决策除了需要执行机构的合作与协调,还需要作为目标群体的利益相关者的积极响应和主动配合,才具有执行性。

  因此,政府决策既要作科学考量又要作政治考量。对政府决策而言,符合科学性的要求,是正确决策的必要条件而不是充分条件;正确决策还要符合政治性的要求,即具有正当性和执行性。由于公共利益与小集体利益之间、不同小集体利益之间,既具有利益一致性又具有利益的冲突性,为获得正当性和执行性,政府决策是一个寻求支持化解反对的博弈过程。只有获得正当性和执行性,具有科学依据的政府决策才是正确决策,才具有公信力和执行力,政府决策定力才有底气。

  为此,作为目标群体的利益相关者即公众,参与政府决策成为必然选择,政府决策模式走向公共决策。这也是境外先行现代化国家和地区政府,在重化工、核电、垃圾焚烧等PX大型项目建设决策上取得成功的重要经验。

  为什么显得定力不足

  实际上,在涉及广大群众利益的重大决策项目上,我国已经认识到推进公众参与政府决策的重要性和紧迫性,试图通过公众参与政府决策,实现正确决策,提高决策的公信力、执行力。党的十六大以来,推进公众参与政府决策,始终是推进依法行政和法治政府建设以及政务公开的重点工作。中央先后颁布《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》,以及《关于进一步推行政务公开的意见》《关于深化政务公开加强政务服务的意见》《关于全面推进政务公开工作的意见》,要求政府决策遵循民主决策、科学决策、依法决策原则,并从最初提出致力于建立健全公众参与、专家论证与政府决定相结合的行政决策机制,到最终明确建立依法决策机制,把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序。政府决策,与过去相比,更加注重民情、民意、民智、民力,从而“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。实质上,我国政府决策模式正走向公共决策,即政府与公众协商决策。

  但是引入公众参与,并没有完全实现正确决策,从而提高决策的公信力、执行力的目标,相反一些地方政府在诸如大型项目建设决策上显得定力不足。这归因于一些地方政府未严格遵循依法决策机制,未实现正确决策,对公众参与政府决策,存在观念认识的错误。

  一是错误认为只要决策符合科学性的要求,公众就应当自动支持。比如大型项目公众担忧的安全性问题,认为只要专家出具专业性的安全报告,公众就不应反对。但实际上即使是专家意见,公众也需要被说服,况且,安全性问题还需执行时企业严格管理、执行机构严格监管作为保障,况且还有复杂的利益关系协调问题。

  二是错误认为公众参与决策影响决策的时间效率。决策包括制定与执行,没有公众参与决策制定,时间效率的确可能提高了,但却可能因公众参与不足使决策缺乏正当性和执行性,在执行时遭遇抵制。本应在决策之前完成的意见交锋和利益博弈,就会延宕到决策实施当中,为决策推行埋设暗礁。

  正因为存在观念认识的错误,一些地方政府在公众参与政府决策上,采取了机会主义行为,即选择性公众参与。要么公众参与不及时,比如已经决策或开始实施时;要么公众参与有效性低,比如信息选择性公开、咨询时忽视反对声音、决策时没有充分考虑反对意见。所以出现“群众一抵制,项目即下马”的困境,决策显得定力不足,除了科学性以外,正当性和执行性不足是主要原因。

  如何增强政府决策定力

  依法决策机制的建立,即把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,已为增强政府决策定力提供了良好基础。只要严格遵守依法决策机制,就能保障决策的科学性、正当性和执行性,达成正确决策,提高公信力和执行力,从而增强政府决策定力。

  当前,增强政府决策定力,除了决策符合科学性之外,重要工作是决策要获得正当性和执行性。为此,要进一步健全依法决策机制,坚持重大行政决策以公众参与为原则,不是选择性参与,而是约束性参与,做实做细公众参与环节。

  全程参与。政府决策是一个过程,包括决策前、中、后三个阶段,公众参与行政决策,理应是全程参与,包括决策前、中、后三个阶段,而且决策前、中两个阶段向公众参与开放比决策后阶段更具实质意义。只有决策前、中两个阶段的参与,才能化解决策后的阻力。诸如大型项目建设,议程由政府发起,在政府发起议程时,就要让公众参与,不要进入决策或开工,才让公众参与。决策后实施阶段,让公众监督企业严格管理、监督执行机构严格监管。

  有效参与。不仅要告知,而且要咨询、共决。“告知”要做到全面、准确、及时;“咨询”要做到保证公众“不同的声音”被听到;“共决”要做到协商决策,达成一致。做到“开放式决策”,决策前广泛征求意见,决策中扩大参与互动,决策后加强反馈与评估。

  建立第三方平台。比如,广州创建的“公众咨询监督委员会”,针对具体决策事项,遵循“一事一会”的原则,由主办决策事项的政府部门发起,于决策事项拟议阶段成立,至决策完成时终止,是有益的探索。

  增强决策定力,健全依法决策机制是基础,基础不牢,地动山摇。公众对决策的参与必须真正得到保障,再不能是走过场。这样的决策形成后,具有正当性和执行性,才能保持决策定力。

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