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以领导干部良好形象提升政府公信力
来源:学习时报    作者:上官酒瑞    2015-11-12 15:35:56

  近年来,政府公信力在一些地方屡屡遭遇困境。怀疑政府决策取向与事件调查结论,猜疑干部履历与晋升程序,质疑领导言论与亲民举止,甚至出现了“逢官必疑”“逢权即疑”的“老不信”情形,这似乎预示民众已形成了不信任政府的“思维定势”。但从另一个角度看,这也体现了政府信任的发展方向:按照现代政府原则,公众的怀疑本质上也是监督和鞭策,有助于提升政府公信力。

  要指出的是,如果政府无法赢得民众一定水平的信任支持,或是公信力遭受损失后不能及时有效地修复,就可能引发治理成本增加、社会秩序失范等风险,特别是公共危机条件下会陷入被动境地。在兰考县委常委扩大会上的讲话中,习近平总书记明确提到“塔西佗陷阱”——“当公权力失去公信力时,无论发表什么言论、无论做什么事,社会都会给以负面评价”。他同时指出:“我们当然没有走到这一步,但存在的问题也不谓不严重,必须下大气力加以解决。”就此而言,解决公权力的信任问题是非常必要的。

  政府信任的发生与演化、政府公信力的维护与修复,既受到政府绩效、价值共识、程序规则、政治仪式、文化传统等的影响,也取决于政府形象与官民互动状况。如果说改革开放以来,经济绩效的持续增长释放了比较充分的政府信任“红利”,形成了相应的政治支持,那么在经济步入新常态的条件下,其政治边际效应正在不断递减,表现为不同层次、不同程度的政府信任弱化,甚至在一些地方发生了社会泄愤式群体性事件。而中国转型发展中利益格局、价值观念等的深刻变化,及社会矛盾的积累,使领导干部形象越来越成为影响民众信任或不信任选择的关键变量。

  政府形象从来都不是虚幻、空洞的,而是由每个领导干部的良好作风、言行举止、履职业绩支撑的,体现在官民关系的各个层面,渗透在官民互动的不同环节。从实际看,不时曝光的“党八股”、“两面人”、形式主义、奢靡之风、官僚主义、雷人雷语、萝卜招聘等现象,无不折射了领导干部形象的困境。这可能是直接间接、或多或少的,但往往是具体的、日常的、实在的。如果领导干部腐化堕落、言行不雅、用权任性,对待群众推诿塞责、专横嚣张、懒政惰政,管理中立场偏差、不作为、乱作为,决策中信息不公开、程序不合理,与民众缺乏沟通对话,搞暗箱操作,那必定影响民众对政府的认知与评价,进而侵蚀公权力的公信力。

  这其中的因果关系何在?

  首先,中国政府信任结构具有“聚合性”特征,集中表现为“双重置换”:民众往往将所有公共部门置换为“政府”,将价值、制度、政策、体制、组织等置换为角色,即对领导干部的信任。这受制于中国“大政府”的历史传统、政治制度化水平、政治社会化程度等,并与治国理政中“关键在人”、“抓住‘关键少数’”等认识一脉相承,体现了领导干部形象对政府公信力的意义。这也有助于解释中国民众更倾向信任抽象的制度、价值,而不信任具体的组织、政策及领导干部的研究结论。

  其次,改革开放以来中国社会发展已经并将持续引发了一场“静悄悄的革命”,即“小时代”“微政治”的来临。如果说以往宏大的“解放政治”遮蔽了领导干部形象对政府信任的价值,那么在新的条件下政治更经常地在微观领域、“生活世界”展现出来,民众也更倾向于表达具体、细小甚至是琐碎的“生活政治”诉求。这样,如果政民、官民互动缺乏回应性、参与性、确定性,即可信性缺失,将直接引发领导干部形象与政府信任困境。这更经常地存在于地方基层治理中,也是中国政府信任水平呈自上而下逐层递减的原因。

  再次,互联网发展在给中国政府信任建构带来机遇的同时,也推动它从“官(媒)—民”的二元沟通逐步走向了“官—媒—民”的三维互动格局。而网下政治的“不发达”又使网上政治极端活跃,于是领导干部的点滴言行、见微知著的作风,或是官民互动的任何瑕疵、缺陷,都会通过网络信息传播被置于聚光灯下,成为舆论考问公权力的“短板”。这存在信息“放大”或将事实“再框架化”,“制造”并传染不信任的现象,但政府公信力被不断蚕食正源于此。

  最后,中国有着独特的官民文化传统,共产党改造并提升了官民关系,赋予党群、干群、官民关系以新的内涵,被表述为主仆、鱼水关系及血肉之情,并体现在党的宗旨、作风等方面。这在塑造良好官民关系与稳固信任基础的过程中,也逐步积淀为一种文化记忆、心理约定,深深嵌入了大众心理结构。当现实中的领导干部形象频频违背民众认知取向,或是官民互动中发生异化、纠葛或矛盾,民众在历史记忆作用下势必会出现信任心理断裂、失衡。这对政府信任的解构是根本的。

  人民有信任,政府才有力量。中国变革社会中的政府信任建设,不可能也没有必要彻底消解民众的不信任,目标应当是不断增强政府公信力的修复能力。既然领导干部形象困境是造成政府信任式微的关键,那么适应社会结构变迁及“微政治”、网络政治发展所形成的官民互动需求,重构官民关系、塑造领导干部良好形象的过程,也就是修复政府公信力的过程。这需要增强各级领导干部和公务员的宗旨意识、群众观念,但更需要遵循中国民众的政府信任选择“规律”,更多关注微观领域的公权力运行,形成有效治官治权治政的制度机制,将政府形象具象化为每个组织和领导干部的形象,落实到领导干部履职与官民良性互动的过程中。这在根本上是要构筑起具有参与性、责任性、回应性、法治化等特性的官民互动体系,也即人人参与尽责的公信力框架,目的是避免政府形象管理和传播中出现“公地悲剧”。

 

  如何塑造领导干部形象呢?一靠激励机制。这包括物质、荣誉、职位晋升等方面,即对那些积极维护党政形象的领导干部,给予表扬嘉奖,激发其动力,形成示范效应。如对全国优秀县委书记的表彰就是为地方基层领导干部立标杆、树形象。二靠责任机制。按照有权有责、权责对等的原则,健全各领域的责任机制,落实党政同责,对每个伤害政府形象的领导干部厉行问责,关键是将领导干部的道德责任转换为有效的法律政治责任,将问责机制从事件导向转换为民意导向,将责任机制转换为日常性官民互动和沟通机制,让领导干部守土有责、守岗有责、对民负责。三靠监督机制。这需要进一步激活现有监督机制,如司法监督、集体决策、巡视制度、信息公开,增强公民监督、媒体监督成效,加快建立并实施领导干部诚信档案制度,让公权力在阳光下和制度的笼子里有效运行,形成权力监督的合力体系。四靠压力机制。以增量改革为原则,在目前自上而下的领导干部授权评价机制框架下,引入两票制、民主测评等自下而上的监督、评价和控制机制,让“官运”更多与民众答应不答应、信任不信任结合起来,增加领导干部维护政府形象的压力。

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