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构建规范化应急指挥体系
来源:学习时报    作者:张磊    2015-11-12 15:40:23

  “8·12”天津滨海新区危险品仓库爆炸事故发生后,社会各界高度关注,天津市政府也全力投入救援工作。然而,事故处置中暴露出的一系列问题不禁让人反思:在我国突发事件应急管理体系已经建设12年、《突发事件应对法》已经实施8年的今天,为何突发事件应对的能力仍然不足?这次事故表明,我们现阶段亟需解决的是应急指挥体系的规范化问题。

  受益于近年来的应急预案体系建设,我国目前建立了各种各样、形形色色的应急指挥部,有常设的,也有根据需要而临时设立的。如果仔细研究各种以政府名义而建的指挥部,会发现其主要成员基本是重叠的。其结果是:一方面,应对不同突发事件可能总指挥和指挥部办公室不同,但成员单位是多数相同的;另一方面,在一些重大突发事件中,可能要同时启动多个应急预案,因此在逻辑上就需要同时启动多个指挥部,而它们的成员是重复的。然而,在实践中,这种指挥部的设立方式几乎是不可能的。

  在我国应急管理实践中,实际上存在着两种指挥机构:一种是负责现场具体施救的指挥部,如“6·2”东方之星沉船事件中的现场救援指挥部;另一种是负责为现场施救提供各类保障的指挥机构,这种指挥机构根据事件大小可能在不同层级政府或部门都会设立,如东方之星沉船事件中的国务院事件救援和处置工作组。基于科学应急、规范应急的目标,有必要对现有应急指挥体系进行标准化。

  明确应急指挥权力属地化

  出现重大突发事件时,常常需要多层级政府、多部门合作,如何处理属地政府与上级政府、分类管理部门之间的权责关系?其结果是在重大突发事件应对过程中,相关主体在事件前期往往不知谁是责任主体,谁该负起领导与指挥职责,界定不清,导致或者推诿,或者扯皮。

  突发事件的危害性、紧迫性的特点决定了应对过程中决策的时限性和形式的高度集中化,需要有明确的指挥权力与指挥关系以保障决策及时制定和有效实施。实际上,领导权包括了指挥权,但并不等于指挥权。从科学应急和简政放权的角度出发,在我国现有行政体制下,需要将突发事件应对的指挥权从领导权中进行剥离和下放,并将其赋予属地政府,即法律规定的县级政府。

  明确属地政府的应急指挥权,最核心的问题是协调好“领导”“指挥”与“分级”的关系。应急指挥权的属地化并不意味着上级和中央政府在突发事件应对上没有职责。按照“分级负责”原则,当属地政府无法应对突发事件时,可以向上级政府请求支持,上级政府需要协调资源支持,此时指挥权与责任仍在属地政府。只有当上级政府认为属地政府已经没有能力指挥处置事件场景时,方可宣布介入事件指挥,此时指挥权力与责任归属上级政府。

  在现阶段,由于县级应急管理的资源投入和能力建设都相对薄弱,一些重大突发事件的处置可能难以有效指挥,有必要确立一个过渡期。在过渡期内,需要加大对基层应急管理的投入,规范应急管理工作规程,加强应急救援队伍建设,加大应急管理人员的培训力度;同时,上级政府在重大突发事件时也需加强对基层指挥工作的指导,必要时亦可接替指挥权。

  建立标准化的现场指挥部

  从国际经验和现场处置的效率来看,事发地的消防力量担负着突发事件的综合救援工作,并在事件处置中承担现场指挥工作。我国《消防法》也要求消防队伍在灭火救援中建立标准化的指挥部,但对于非火灾救援的指挥部却并没有明确如何规范。未来有必要对消防队伍现有的灭火救援标准化指挥部进行改造,将其优化成标准化的现场指挥部结构。现场指挥部标准化的优点是,所有经过培训的救援队伍都能清晰地了解指挥部结构、指挥标识以及意义等,从而有效落实指挥部决策。

  我国现行消防制度对消防队伍的专业化束缚较大,由消防力量所担任的现场指挥部标准化工作,有赖于消防队伍的改革才能完成,包括去现役制、职业化、培训标准化、工作规程标准化等系列问题需要进一步研究。

  建立规范化的总体指挥部

  从法律角度明确应急指挥权限属地化的同时,还需要规范事发地政府总体指挥部及其结构。实际上,在一级政府层面,一旦总体指挥部得以规范化设立,在突发事件发生时,该指挥部由总指挥决定启动并工作,而无需再设立其他所谓专项指挥部。换句话说,一级政府只需要一个代表政府的总体指挥部,现有的专项预案应转化为如何从专业上辅助总体指挥部的决策或技术性支持现场指挥部的施救。

  如何规范总体指挥部?

  首先,明确属地政府的主官(县长/市长)为应急总指挥。作为属地政府最高领导,应急状态下主官的调动资源能力最强。同时,为了减少主官的工作压力,在一些常规突发事件中,主官可以根据需要委托和授权某个副主官担任总指挥,但最终责任仍由主官承担。

  其次,确定必需的指挥部常设成员单位。现有预案体系中成员单位的高重叠性表明,这些单位都是总体指挥部必需的成员。出于提高应急决策效率目的,还需对这些成员进行精简,确定作为指挥部所不可或缺的成员,在现有机构设置下至少包括应急办、消防、公安、宣传、卫生、气象、民政等。

  再次,根据需要确立非常设成员单位。常设成员单位是所有突发事件都需要参加的单位,非常设成员单位是根据突发事件性质或处置工作需要设立的单位,如环境突发事件中的环保部门、森林火灾中的林业部门等。非常设成员单位由总指挥根据需要确定。

  此外,现有预案和应急工作中在指挥部框架下设有工作组,由某个部门牵头,如应急救援、交通秩序、医疗救护、善后安置等。在实践中,这些工作组又变成了指挥部成员间的互相指挥,效率极低。实际上,一旦指挥部启动,即是代表政府应对突发事件,所有这些工作组的工作内容,指挥部成员(包括常设和非常设)都可在其职能之内承担,而在这些成员职能之外的工作,则可以指挥部名义去进行协调。

  规范不同主体间指挥关系

  突发事件应对以“属地管理为主”,由属地政府指挥,确是一项需要全社会参与的工作,特别是应对重大突发事件。在出现多主体参与时,如何规范不同主体间的指挥关系,对于突发事件应对的有序性至关重要,需要理顺几重关系。

  统一领导与分类管理的关系。出于统一指挥需要,一旦当地总体指挥部启动,该指挥部对事件应对负总体责任,所有部门,特别是上级行业部门都不能随意干预该指挥部的权力。

  行政决策与技术决策的关系。实际上,现场指挥部的决策是一种技术决策,而总体指挥部更多的是行政决策。处于科学应急需要,现场指挥部应在专家支持下负责现场处置的技术性决策并承担技术决策责任,总体指挥部应尽量避免干预技术决策或替代技术决策。当然,这并非绝对。如果总体指挥部认为现场指挥部的决策方案不科学,亦可否决或另行决策,但此时技术决策责任由总体指挥部承担。

 

  指挥力量与支援力量的关系。从规范指挥的角度来说,属地政府的指挥部是应急指挥的责任主体,所有支援性力量,无论是上级政府的、兄弟单位的或是社会组织的,都应服从属地指挥部的统一指挥。当然,在支援力量内部,其指挥权仍然保持独立性。

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