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改革试点绩效评估亟待改进
来源:学习时报    作者:贺海峰    2015-11-12 15:44:00

  管理学有个经典定律:“不能评估就无法管理。”绩效评估,犹如“指挥棒”和“导向仪”,它指向哪里,受其制约的组织和个人便会奔向哪里。当前,全面深化改革已进入攻坚期和深水区,达标时间更加紧迫、利益格局更加复杂、改革对象更加多样、改革风险更具不确定性。通过动态化的绩效评估进行实时信息反馈,可及时纠正改革试点中出现的各种偏差,使各项改革试点始终沿着正确方向前行。

  进展与不足

  处于改革前沿的地方和基层,不间断进行各种探索与尝试,同时出台了各自的改革考核评价办法。但是,不少地方和部门仍然集运动员、裁判员于一身,降低了改革公信力和公众满意度。具体表现在以下几个方面。

  规范化程度不高。价值取向是改革试点绩效评估的灵魂,也是绩效管理的深层次软件要素,无时无刻不在影响并制约着评估主体、指标设置和评估行为。从最近两年的情况看,由于缺乏相应的法律法规作为保障,地方和部门对改革试点的绩效评价活动较为零散。有的地方和部门随意性比较大,往往基于自身需要进行“运动式”评估,其结果必然是流于形式、难以持续。少数重要改革举措未经事前评估便仓促推出,导致改革试点要么一入深水区就没了声响,要么稍有突破就撞进了雷区。更有甚者,仅仅出台一份文件,就宣告改革已大功告成。

  评估主体单一。菲利克斯·尼格罗认为:“评估活动应该由一个符合评估内容的组织来进行,应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。”一般来说,改革试点的绩效由外部组织进行评估往往更客观、更真实。然而遗憾的是,有些地方和部门仍一味强调“组织掌控、内部实施”,以上级对下级评估为主,单位自我评估为辅,公众、学界、媒体缺失,导致相关改革“数字很好听、成效不明显”。此外,各地零星探索的第三方评估,或因信息不对称难以有效勘察,或因经费不独立容易手下留情。

  指标设置片面。绩效评估指标的设置极其复杂,是整个绩效管理中最为关键、最具争议的环节。如果过于强调结果,疏于过程控制,则绩效评估在实际运作中容易异化为数字游戏,层层分解、层层加码;如果过于强调过程,过分突出领导关注、财政支持、组织保障等指标,则容易导致改革结果与公众需求不一致,造成人财物的巨大浪费。有的地方仍然过度强调经济绩效,认为只要经济改革涉及了、经济指标好看了,社会公平、民生改善、生态环保等其他改革任务都可以缓一缓,由此在设置绩效评估指标时往往对后者赋予较低的权重。

  结果运用失当。绩效评估结果的运用程度和运用方式,直接影响到评估本身的功能和权威性。在实践中弹性空间过大,往往呈现两个极端:一是形式化。存在着“为评而评”的现象,评估启动时宣传造势、轰轰烈烈,而是否产生了结果、如何运用评估结果,到最后没有了下文。二是高压化。奖惩机制原本是绩效评估的保障,评估结果一旦与奖惩机制、资源配置相脱节,绩效评估也就失去了意义与价值。但个别地方采用“一票否决”等激进举措,导致被考核对象穷于应付甚至弄虚作假,这就背离了初衷、走向了反面。

  深层次原因

  绩效评估兼有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能,理当成为改革试点绩效改进的助推器。但在具体操作环节往往会引发诸多问题和争议,能被各界共同认可的改革评估案例并不多见。究其深层次原因,可以从两个层面进行讨论。

  主观因素。我国绩效评估实践的发起大多属于内力驱动型,也就是由主要领导根据工作需要及内在责任感主动推行。当前不少地方和部门对改革试点绩效评估重视不够,没有真正理解绩效管理的正面作用。即使在沿海发达地区,对改革试点的评价监测都是新生事物,不仅是公众缺乏这方面的观念和意识,就连很多官员也缺乏相应的知识和技术。已有评估结果的应用方法更是匮乏,相当一部分改革评估报告被束之高阁,没有充分发挥评估的效力。更有甚者,个别地方和部门根据自身利益的需要,任意选取数据进行绩效评价,最终有选择地向社会公开评估结果,尽可能地渲染成绩而回避问题。有的改革试点早已进行多年,由于缺乏刚性的绩效评估和外在约束机制,时至今日仍然在原地打转,这就很难说是真改革。

  客观因素。改革试点的价值取向和目标设置通常是多重的,相互间甚至还会存在着冲突,而改革的主导者通常也将目标模糊化处理。从绩效评估视角看,最大的难题是搜集改革信息,而判断改革成败的数据也很难量化。评估者的立场差异,往往会得出不同的评估结论。我国的公共政策绩效评估尚处于起步和探索阶段,2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,“绩效评估”才首次出现在中央的官方文件中。此后,中央部委和甘肃、杭州、厦门等地纷纷开展各种公共政策绩效评估探索,虽积累不少新鲜经验,但总体上亟待规范与提升。

  如何改进

  较之其他领域的公共政策绩效评估,改革试点绩效评估影响范围更广泛、启动时间更紧迫、受重视程度更高。故此,可将改革试点绩效评估作为突破口,来提升全社会公共政策绩效评估的整体水平。

  制定改革评价条例。国际经验表明,成熟、完备的法律框架是绩效评估成功的前提和保障。从法治角度看,改革试点绩效评估就是以强制性法律规范评价、约束、规范、引导改革试点行为的“应然”模式和规则体系。它既包含对改革试点投入与产出的量化测量,又包含对改革试点行为正当性、合法性的价值判断;既包括对改革试点行为的评价规范,又包括对评价结果的公布和运用以及对改革试点行为的反向指引。我国绩效评估总体仍停留在抽象层次上,缺少具体的、可操作性的政策指导,更缺少相对成熟、完备的法律框架。“于法有据”是新时期推进改革的一项要求,因此建议拟定并出台统一的改革试点评价条例(或办法)。这样有利于摆脱传统模式下的自发性和随意性,突破条块分割体制和“信息孤岛”现象,保障改革试点绩效评估有效、持续、健康推进。

  形成多元评估机制。彼得·德鲁克认为:“绩效存在于组织外部。”因此,改革试点绩效评估除了党政机关的自我评估、上级评估外,还应当涵盖公众评估、专家评估和媒体评估等。官方评估方面,可进一步强化改革领导机构的顶层设计和总体协调作用,加强人大、政协对改革试点的绩效评估与监督检查作用。公众评估方面,可通过社会调查、民意测验等多种方式,定期征询公众、企业等受益主体对改革试点的满意度。例如对公立医院改革的绩效评估,就必须格外重视患者的意见和建议。第三方评估方面,可采用改革专项财政资金方式购买服务,以增强第三方的公正性和独立性,避免地方和部门“花钱评自己”。

  优化评价指标体系。拿什么作为绩效的评估标准,人们往往各执己见。从这个意义上来讲,所有改革者都会选择合适的时机宣布改革取得成功。面对这个难题,波里特提出“拿目前的状况与如果它不改革的状况和改革之前的状况进行对比”,这一观点为各方所认同。从指标设置看,除了经济投入、短期产出外,还应将社会公平、民生改善、政治清明、生态环保等纳入其中。从测量方式看,单纯的定量指标容易导致短期性,而定性指标则更多依赖于评估人员的主观判断。因此,建议将调研素材、案例分析、社会舆情和公众满意度、上级满意度等主观意见转化为客观指标,实现定量指标与定性指标的深度融合和优势互补。

 

  强化评估结果运用。改革试点的评估结果,既可以对外公开也可以内部把握,但最终的落脚点必须是推动改革试点的绩效改进。应当将评估结果与部门的奖励及下一年的预算相挂钩,与领导和公务员的职位晋升及评优、薪酬、末位淘汰等挂钩,让改革促进派受益、让改革不力者受损。形成绩效评估报告后,还应将评估结果反馈给部门和个人,以取得及时的回应;比较个人、组织、地区以及不同项目之间的绩效水平,以扩大改革试点的竞争性;更加关注评估中发现的问题,有针对性地加以整改;以适当的方式反馈给公众,使改革试点置于公众的监督、评判之下。

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