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PPP 模式中政府角色定位
来源:学习时报    作者:井敏    2015-11-25 15:52:16

 

  政府更多通过与社会资本合作的PPP模式来提供公共服务是否意味着政府放弃了公共服务的供给责任呢?当然不是,政府与社会资本合作提供公共服务并不是政府公共服务供给责任的卸载,而是政府公共服务供给角色发生了变化,即政府从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体转变为了公共服务的提供者和监督者两位一体。

  公共服务的提供者

  坚持以政府为主导的公共服务供给,并不意味着公共服务必须以政府的直接生产为主。其实“公共服务的提供”和“公共服务的生产”本来就是两个完全不同的概念。所谓“公共服务的提供”是指一系列集体选择行为的总称,它包括是否提供某种公共服务、谁来提供、什么时候提供以及怎样提供等的一系列决策。而“公共服务的生产”则是指将各种有形(如资金和设备等)与无形(制度和政策)的资源转化为产品和服务的技术过程。只是由于之前公共服务的提供和生产主要都是由政府这一个主体担当起来的,因此很多人便忽视了这两个概念的区别,有的甚至将其视为同一个意思。同时,由于公共服务的生产过程可以将各种有形和无形的资源转化为具体的产品和服务,这种显现的效果更容易引起人们的关注,因此政府更为重要的提供责任就被忽视了。

  在这种认知背景下,政府总是大包大揽地担当公共服务的直接生产责任,但实践已经证明这种模式既无可能也无必要,因为政府垄断生产公共服务的效率已广受诟病,其他社会力量在一定的制度安排下,不仅同样可以成为公共服务的生产主体,而且由于存在的竞争,其生产效率还优于政府。正如著名新公共管理专家奥斯本所言:“直接生产服务并非政府的义务,政府的义务是保证服务提供得以实现。”著名PPP模式专家萨瓦斯也认为:“‘政府’这个词的词根来自希腊文,意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接生产服务就是划桨,可政府并不擅长划桨。”而PPP模式恰好可以将公共服务的提供和公共服务的生产这两个完全不同的环节剥离开来,并分别由政府和社会资本这两个不同的主体来承担,因此政府在PPP模式中的主要角色将是公共服务的提供者,而不是直接的生产者。

  决定某种公共服务是否需要提供。公共服务有很多层次,不同发展阶段政府所能支撑的公共服务也是不一样的,因此哪些公共服务是某一阶段要提供的,是符合这一时期大多数公众的公共服务需求的,同时,也是这一时期社会发展水平可以支撑的;哪些公共服务是现阶段还无法满足,需要其他发展阶段重点提供的;哪些公共服务需要政府财政支撑,哪些公共服务可以通过与社会资本合作的方式来提供等等,政府要在获取民意的基础上进行基本的判断。

  确定提供什么数量和质量标准的公共服务。对于那些政府决定要提供的公共服务,政府还要确定其服务标准,包括质量和数量。公共服务标准的确定要和国家的经济社会发展程度、公众的需求状况以及财政能力相匹配,既不能太高也不能太低。太高了,社会无力承担,所谓的标准也就成了画饼充饥的臆想,根本无法实现;太低了,满足不了公众的基本公共服务需求,可能导致公众的不满,或者失去公共服务的意义。因此,同样一种公共服务,在不同的国家或者同一个国家的不同发展阶段上,标准都是不一样的。比如基础设施的布局和质量在不同的发展阶段公众就会有不同的要求,政府就必须顺应民意给予相应的回应、规划和设计。

  确定公共服务的生产方式。一旦政府决定要提供某种标准的公共服务,那么政府就要作出这种公共服务是自己直接生产还是通过与社会资本合作的方式来提供的决定。如果政府作出的是要通过与社会资本合作即PPP模式来提供公共服务的决定,那么政府还必须通过一个公开、公正的程序确定与哪个社会资本合作,即确定该公共服务最终的生产者。

  确定公共服务的运营模式。当某种公共服务生产出来之后,是政府自己运营还是交由生产商或者新的社会资本运营也要由政府来作出决策,即政府要确定某种公共服务的运行模式。由于通常我们认为政府更擅长掌舵而不是划桨,而运营显然属于划桨的范畴,因此,政府通常会将公共服务的运行交由公共服务的生产商或其他社会资本来运营,即特许经营。但由于这些服务都是公共服务,往往具有一定的公益性,因此,如何运营包括如何定价、如何收费、运行时间、政府与运行商在运行过程中的权责划分等,也主要由政府来决定,而不是由社会资本完全自主决定。

  公共服务生产和经营的监督者

  在政府进行了一系列集体选择而将公共服务的直接生产责任交给某个社会资本之后,是否就可以坐享高品质的公共服务了,当然也不是。因为,实践已经证明,公共服务的市场化并不是一劳永逸的事情,不是只要通过PPP模式这种市场化的途径来提供公共服务,公共服务的供给成效就一定优于政府的直接生产,要想使公众在PPP模式中享受到性价比最高的公共服务,政府还必须承担起对生产和经营的监督责任。

  对公共服务的生产过程是否符合合同要求进行监督。政府一旦采用PPP模式来提供公共服务,就意味着将由社会资本来承担公共服务的生产任务,那么,社会资本在生产公共服务的过程中是否遵循了合同约定,包括使用的生产资料和技术是否能够满足公共服务的质量要求等,政府是要进行监管的,以保证最终产品符合政府的采购意图,因为并不是所有承担政府服务外包的社会资本都能够自觉地严格按照合同标准办事。

  对公共服务的结果是否符合合同标准进行评鉴。政府在购买公共服务的供给模式中,虽然对服务生产者的经营活动无权进行直接的干涉,比如对它们的人事任免行为,对它们的日常管理行为,对它们具体的经营方式等,政府都无权进行干涉。但政府对生产者生产出的公共产品是否符合合同标准要进行鉴定和评估,以判断该公共产品是否符合合同约定的质量和数量标准。当然这种鉴定和评估可以由政府相关部门承担,也可以由政府委托更为独立的第三方承担。

  对公共服务的经营是否符合合同规定进行监督。在PPP模式中,政府通常会赋予社会资本生产某种公共服务之后的特许经营权,以使该社会资本能够收回成本并最终实现利润。但社会资本对公共服务的经营不可能完全按照利润最大化的市场原则来进行,还必须兼顾一定的公益目的。因此,社会力量的运营是否符合合同规定的运营规则,政府也必须进行相应的监管,对那些违背公共服务公益精神的经营行为、对于那些违背政府制定的管制价格的行为等,政府也要根据合同约定以及国家的相关法律给予相应的惩罚。

  当然,政府在对社会资本的生产及经营进行监督的同时,自身也要信守合同约定。政府应该承担的风险以及支付和补贴责任也要承担起来,如按我国财政部113号文的规定,政府应该承担的风险就包括法律、政策、最低需求等。政府不能利用公权力的强制性任性妄为,于政府有利的就执行,于政府不利的就不执行。因为在PPP模式中,相对于社会资本而言,政府毕竟处于强势地位,社会资本在遭遇政府违约的情形下往往敢怒不敢言,即便寻求法律的保护,法律提供的保护也往往因政府的强势而很难执行到位。在我国刚刚开始的PPP模式实践中就已经出现了地方政府撕毁原来签订的合同,甚至以或明或暗的手段阻碍项目正常运行的个别案例。这些案例会极大地挫伤本来观望情绪就很浓厚的社会资本参与PPP模式的热情,不得不引起我们的重视。

  总之,政府越来越多地与社会资本合作提供公共服务的PPP模式,作为一个改革趋势已经不可避免,但这绝不是政府公共服务供给责任的卸载,而是政府公共服务供给的另一种途径,一种充分借助了社会资本的竞争优势,规避了政府垄断性劣势的公共服务供给新途径。在这种新途径中,政府更应该是一个提供者和监督者,而不再是提供者、生产者和监督者三者合一。政府必须顺应这种角色的变化,承担起自己该承担的角色,才能确保PPP模式的顺畅推行。

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