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构建适合我国国情的 PPP 制度体系
来源:学习时报    作者:李开孟    2015-11-25 16:14:15

 

  公共部门和私人部门合作(PPP)项目运作理念,强调既发挥政府的引导带动作用,又广泛动员社会资本积极参与基础设施和社会事业投资建设领域。这种模式既强调发挥市场配置资源的决定性作用,又强调要更好地发挥政府作用,是党的十八届三中全会关于全面深化改革总体战略部署的生动体现。

  加快推动特许经营立法。特许经营已经被国际公认属于PPP的重要模式。目前,关于特许经营与PPP之争,一种观点认为,特许经营合同属于行政合同。特许经营权的授予,体现了政府部门依靠行政权力对特定项目经营许可的授权,不属于民法意义上的平等主体合作伙伴关系。而PPP强调平等伙伴关系的建立,因此我国应抓紧推动PPP立法,而不是通过特许经营立法来规范PPP的法律关系。同时,也有观点认为,我国的特许经营,是借鉴国际经验,结合中国国情所形成的基础设施和公用事业项目运作模式,可涵盖到PPP的所有领域,特许经营立法就是PPP立法。这些观点均有偏颇。实际上,特许经营属于PPP的范畴,是PPP的主要实现形式,但并不是PPP的全部。对于新建项目,PPP除特许经营之外,还包括政府购买服务和股权合作等方式;对于存量项目,PPP模式除特许经营合同之外,还包括非特许经营的各种政府购买服务合同形式。

  特许经营类型PPP模式,本质上是使用者付费类PPP模式。判断政府和社会资本签署的合作合同是否属于特许经营合同,主要考虑两个因素:一是社会资本所获得的收入来源必须是经营该设施;二是由社会资本承担该设施的经营风险。如果政府通过保证社会投资获得固定回报,则社会资本不承担该项目的经营风险,该合同不属于特许经营合同。如果服务提供费用实质上由政府承担,社会资本并不从直接使用该设施的用户付费中收取报酬,该合同也不是特许经营合同。政府在赋予社会资本特许经营合同的同时,通过可行性缺口补贴的方式对公共服务及运营成本进行补贴,这种情况不改变合同的特许经营性质。

  PPP强调合作主体之间建立平等伙伴关系,因此特许经营协议双方建立的是平等合作关系。使用者付费类PPP合同因涉及提供公共产品,需要政府授予特许经营。对于合同的性质,应分两个层次认定:一是行政机构和本地公营机构之间的特许经营协议,属于行政协议范畴;二是公营机构经政府授权,与私人部门(社会资本)之间签署的特许经营协议,属于民事协议范畴,强调平等民事主体之间的合同关系,但受到政府对公共部门行政授权的制约,也可认定为行政合同,但这并不影响其平等协议特征,就如政府采购协议属于政府和服务商达成的协议,但仍属于平等协议的性质同理。

  我国应抓紧研究制定特许经营法,明确特许经营的各种特征,以及政府和社会资本参与特许经营所形成的各种权力义务关系。如:特许经营项目范围;经营主体的确定;经营方式、收入来源及风险承担方式;协议的订立、履行、变更和终止;公共利益的维护;政府财政补贴的规范管理;争议解决及法律责任。

  完善政府购买服务类PPP制度体系。政府购买服务类型PPP模式,对于存量项目可以采用服务外包、运营维护合同、管理合同、租赁合同等形式。对于新建项目,可采用政府付费类PPP模式。

  政府付费类PPP模式,源于英国的PFI,往往难以锁定具体受益对象,难以向使用者收费,只能采用政府购买服务的方式,其运作应纳入政府采购流程。根据政府采购相关法律规定,一项活动是否构成政府采购,必须具备两个基本要素,即必须有财政资金投入,必须纳入政府预算管理。我国当前出台的国家层面的大量PPP相关政策,片面学习借鉴英国PFI的理念,因PFI本质上属于政府采购,因此认为所有PPP项目都属于政府采购,要求将所有PPP项目全面纳入政府购买服务的范畴。甚至对于特许经营类PPP项目,认为提供公共服务的社会资本,其向使用者收费所获得的收费权本质上属于政府采购公共服务一种对价,因此也属于政府购买服务。在市场经济条件下,企业向其提供公共产品和服务的使用者收费,是企业经营自主权的基本体现,不应将这种权利视为政府恩赐。

  由于认为所有的PPP项目本质上都是政府购买服务,在对PPP各种操作流程的规范中,都强调要从政府采购的角度提出规范性要求,混淆了基本概念,造成实际操作无所适从。

  政府购买服务类PPP模式与特许经营类PPP模式的合同结构、风险控制、模式选择等存在重大区别。对其进行制度设计,应将更多精力放在如何推动政府采购领域的深化改革,研究制定出台采购主体资格确认,采购交易价格形成,采购程序规范,采购服务标准制定,以及跟踪、监测、绩效评价等内容。

  完善PPP项目专业评估论证制度。目前PPP项目可行性论证中的最大问题,就是由于强调所有PPP项目本质上均属于政府采购,对其专业评估论证仅需做好财政承受能力论证和物有所值评价。

  从项目可行性研究的角度看,财政承受能力应进行总体评价,对单个项目进行财政承受能力评价的实际意义不大。对于物有所值评价,即VFM分析,本质上是政府采购方案的比选论证。对比传统采购模式下的政府付出代价和采用PFI模式的政府付出代价,据以判断采用PFI模式政府节省的费用。对于特许经营类PPP模式,并不需要进行VFM分析。VFM仅从政府采购角度分析所负担的采购成本降低,没有考虑不同项目方案所带来的各种效益,不是对项目费用效益进行的全面分析,VFM不能替代可行性研究中的各项系统研究,更不能以VFM分析为名来否定不可或缺的项目可研。

  建立适合我国特点的PPP推广应用双重制度体系。我国财政部门所倡导的政府采购PPP模式,本质上是借鉴英国政府付费型PFI的理念。我国投资主管部门所推动的特许经营类PPP模式,更多地借鉴了法国经验。特许经营在法国已有一百多年历史,对于使用者付费类特许经营模式应用已经非常成熟。上世纪九十年代以来,由于英国政府付费类PPP(即PFI模式)取得明显成效,法国转而倡导建立双重PPP制度体系,将特许经营和政府购买服务都纳入法国的PPP制度框架。我国可借鉴法国经验,由国家投资主管部门主导制定特许经营类PPP制度体系,由财政主管部门主导制定购买服务类PPP制度体系,厘清基本概念,加强协调配合,共同推进我国PPP制度的建立和完善。

  选择部分城市开展PPP体制机制改革综合试点。可在全国选择一定数量有代表性的城市,从四个方面开展PPP体制机制改革综合试点。一是对中央各部门出台的众多PPP政策文件,结合当地特点研究制度如何落地;二是项目融资能力建设,研究当地制约PPP项目可融资性的瓶颈因素,研究提升当地提高PPP项目融资能力的具体方案;三是专业咨询能力建设,通过培训和专业化的智力服务,提升PPP方案的策划能力,提升PPP项目方案的可操作性;四是保险体系建设。联合保险机构,设计特定保险产品,对试点城市开展地方政府履约信用保险,鼓励社会资本在自愿的前提下进行购买。地方政府一旦失约,由保险公司负责赔偿,以增强社会资本的投资信心。

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