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PPP 模式不只是为了融资
来源:学习时报    作者:井敏    2015-11-30 11:18:24

   PPP模式作为政府与社会资本合作供给公共服务的一种新机制,它客观上确实为公共服务的供给,尤其是投资规模相对较大的基础设施的供给,提供了一种新的融资手段。但融资只是其中的一个目的,这既不是PPP模式的唯一目的,也不是最主要的目的。

  自2014年以来,国务院以及相关部委密集出台了多项政策文件,以推动和引导PPP模式的发展,各地政府也给予了积极的回应,相继推出一大批PPP示范和试点项目。或许因为这一波PPP模式热潮恰逢我国经济下行压力加大,地方政府债务显现,原来作为地方财政支撑的土地财政难以为继,所以,很多地方政府就把PPP模式看成是减轻政府财政压力、实现融资的新手段,甚至把融资看成是推行PPP模式主要甚至是唯一的目的。这种认识显然是曲解了PPP模式。

  如果我们仅仅把PPP模式看成是一种融资手段的话,那就很可能导致政府只关注融资的结果,即只要能融到资就行,对于是否有一个公开、透明、规范的招标程序,参与合作的社会资本的资质水平、业界声誉,供选择的合作方市场是否有一定程度的竞争,选择的合作方是否能提供物有所值的公共服务等等,可能反而被忽视了,而这些被忽视的恰恰是PPP模式成功运行的关键。同时,如果政府仅仅把PPP模式当成融资的手段,也可能出现当经济状况好转,政府财政充盈,不需要通过向社会资本融资的手段来提供公共服务时,政府有可能会与社会资本一拍两散,而这也正是许多社会资本对PPP项目驻足观望的原因之一。

  事实上,某些地方政府在引入PPP模式的实践中,已经出现了由于过分重视融资而导致的一些问题。比如有的地方政府为了吸引社会资本的进入,就承诺给予社会资本远超出其风险分配对价的回报,甚至将项目风险全部或者主要保留在政府自身,有的甚至以许诺固定回报的方式吸引社会资本,这种做法不仅有违市场规律,因为在市场体制中所有投资都是要承担一定风险的,也将使社会资本丧失改进公共服务供给效率和质量的动力,为之后的合同履行带来诸多隐患。有的地方政府只愿意拿出一些公益性强、含金量低、投资回报小的项目作为PPP试点项目,而把那些含金量高,更容易实现投资回报的项目留给自己,这也是我国PPP模式推行中,很多社会资本热情不高的主要原因。有的地方政府在看到社会资本在经营公共项目时的利润丰厚时,就抛开合同,或者利用政府的权力强制要求该社会资本投资一些公益项目等,显然也不符合市场规则和契约精神。如果政府仅仅把社会资本看成融资的对象,不愿让利于社会资本,社会资本是不会参与到PPP模式中来的。所以,我们不能仅看到PPP模式的融资功能,实际上推行PPP模式至少还有以下几个更重要的目的。

  转变政府职能、激发市场活力。这是采用PPP模式最主要的目的。在公共服务的供给领域,我们的政府依然管了许多不该管、管不好、也管不了的事情,这其中就包括大量的准公共产品的供给,而PPP模式就是解决准公共产品供给的一种市场化机制。之所以可以通过市场化机制,将准公共产品的供给交由社会资本,是由准公共物品的特性所决定的。

  根据物品是否具有非竞争性和非排他性,我们可以将之分为四类。第一类物品是同时具有非排他性和非竞争性的物品,我们称之为纯粹的公共物品,典型的纯公共物品包括国防、公共安全、秩序以及政策和法规等,这类物品一般来说只能由政府来提供。第二类是仅具有非竞争性而不具有非排他性的物品,如邮政、电信、民航、铁路、水电服务等自然垄断性物品。这类物品在对其的消费没有达到饱和之前是具有非竞争性的,但其却可以通过价格机制很方便地排他,可以实现价格排他也就有了可以收费的空间,即不交费者将被排除在对该物品的消费之外。第三类是仅具有非排他性而不具有非竞争性的物品,主要是公共资源类物品,如公共池塘、公共牧场和海鱼等,这类物品虽然无法排他,但却具有明显的竞争性,如果对其的消费不加管制,很容易出现“拥挤现象”,甚至陷入“公地悲剧”,因为“凡是公共的,总是受关照最少的”。为了避免“公地悲剧”的发生,政府就必须引入某种排他机制,比如以特许的方式将某种公共资源的经营权赋予某个社会组织,而一旦这个公共资源被特许给这个社会组织,那么该组织就可以以其所拥有的经营权排除别人对该产品的免费使用。第四类是既不具有非竞争性也不具有非排他性的物品,这类物品就是私人物品,私人物品当然是通过市场竞争机制来提供。

  其他三类物品我们都可以称为公共物品,但只有第一类物品主要应该由政府来提供。而第二和第三类物品我们称之为准公共物品,这类物品在我们的日常生活中大量存在,或者说我们日常生活中的绝大多数公共服务所提供的产品都属于这类物品,如基础设施、公共工程和社会保障等,这些物品是可以通过市场机制提供的。

  借助市场的竞争和技术优势,提高公共服务的供给效率和质量。在原来由政府独家供给公共服务的格局中,政府作为一个垄断者既没有竞争压力,也没有效率意识,公共服务的供给往往是效率低、质量差,而且浪费严重。而社会资本的进入,则意味着竞争机制的引入,因为在几乎所有的社会资本领域,只要政府不加特别的限制,竞争都是很容易形成的,事实上,在几乎所有的社会资本可以自由进入的领域也确实都是存在竞争的,这也就意味着,哪个社会资本可以以更低的价格、更高的质量来生产某种公共产品,哪个社会资本才有可能被政府选中作为合作供给公共服务的另一方。

  同时,我们还可以借助社会资本的专业和技术优势增加公共服务供给的效率和质量。由于某些公共服务的提供是需要专业知识和专门的技术的,而公共服务牵涉的领域非常广泛,这些专业人才往往存在于那些专门经营此类服务的社会组织之中,政府通过PPP模式将社会组织纳入公共服务供给格局的同时,也就可以借助这些社会组织所拥有的专门人才为公众提供专业化的公共服务。这也是为什么很多国家在一些大型运动场馆的经营以及环境保护等专业化要求较高的公共服务领域引入PPP模式的主要原因。

  让利社会资本,增加公共服务的供给数量,为不同的消费群体提供更多选择的机会,实现政府、社会资本和公众三方共赢。在政府独家提供公共服务的原有模式下,公共服务的供给往往会受制于政府财政的有限性,很多公众需求的公共服务政府无力提供,但在社会资本参与的条件下,大量的公共服务项目就可以借助这种模式而得以成行,同时社会资本也有了更广泛的投资空间和盈利机会。据财政部统计,到今年5月份全国推出的PPP项目已达1043个,涉及资金1.97万亿。而这些项目基本都是与民生息息相关的基础设施项目,如轨道交通、桥梁隧道以及环境保护等。这些项目若全部由政府投资,基本上是不可能的。另外,大量的收费性公共服务项目采用PPP模式提供后,实际上也给不同的消费群体提供了选择不同产品的机会。比如一些设备较为先进的文化娱体类公共设施,在原有的政府独自投资的模式中,按照基本公共服务的阶段划分,这些公共服务因其并不涉及公众的基本生存权和发展权,属于锦上添花的项目,因此往往较难列在作为发展中国家的政府的公共服务清单之中。但由于社会上存在不同的消费群体,有些支付能力较强的群体对这类相对高端的公共服务还是有着较强的需求的,那么PPP模式也为满足这类群体的消费需求提供了可能性。

  所以,PPP模式不仅仅是为了融资,也不仅仅是为了缓解政府财政压力,更是我们为了转变政府职能、激发市场活力、真正发挥市场在资源配置中的决定性作用的目的下,对公共服务供给机制的一个重大变革,即借助社会资本的参与将竞争机制引入到公共服务的供给机制之中。

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