高端论坛    视频    党史党建    思想理论    战略管理    社会治理    市场经济    科技军事    独家评论    民主法治    读书治学    中外历史    当代世界    干部教育    领导论苑    艺术鉴赏    舆情分析  
  首页 > 战略管理 > 管理视角
推广应用PPP模式的主线
来源:学习时报    作者:李开孟    2015-12-14 10:14:27

  作为面向基础设施和公共事业建设的项目运作新模式,PPP模式参与主体众多,交易结构复杂,融资成本较高,合作期内可能面临的风险和不确定性因素较多。推广应用PPP模式有三大基本动因:一是吸引社会资本投资,发挥PPP模式的融资功能;二是盘活存量资源,提高公共服务的供给效率;三是将PPP作为推动公共事业领域改革的催化剂。其中,推动体制机制改革创新,是实现PPP模式功能目标的根本途径。

  体制机制是当前主要的制约瓶颈

  当前,制约我国基础设施和社会事业健康发展的主要环节不是资金不足,而是体制机制障碍。我国推广应用PPP模式,人们习惯于将注意力集中在融资功能方面。

  目前,我国各大银行普遍存在信贷资金充裕并急于寻找出路的情况。过去十多年来,通过以地方政府信用为支撑的地方投融资平台进行操作,国家开发银行等金融机构积极为各地基础设施和社会事业项目提供信贷资金支持。申请国内银行贷款,手续相对简单,审查标准宽松,可以灵活操作,促成了全国各地大量基础设施和社会事业项目上马。

  按照国务院相关文件要求,需要剥离地方政府平台公司为当地政府进行负债融资的功能,这使得过去十多年来行之有效的通过平台公司为地方政府筹集信贷资金的融资模式走到尽头。但是,我国银行信贷资金充裕的状况并没有改变。国内各大银行大量信贷资金找不到出路。在国际上,我国每年向亚洲周边地区、非洲、拉丁美洲等发展中国家提供大量具有发展援助性质的贷款。积极倡导设立金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行及丝路基金,也是加快推动我国资金走出去,参与世界各国基础设施和社会事业投资建设的新探索。

  所以,我国缺乏的不是资金,而是具有财务可持续性的、有价值的投资项目。只要一项基础设施和社会事业项目能够成为具备财务生存能力的建设项目,一定能够非常容易地获得各类资金支持。然而,具备财务生存能力的投资项目的发现,需要靠体制机制的改革创新来完成,包括放开市场、理顺价格机制、改善投融资环境等一系列措施,进行综合施策方能实现。因此,我国推动在基础设施、社会事业和公共服务领域实施PPP模式,不应该将目标定位于解决融资问题,而是应该定位于推动体制机制改革创新,让市场发挥配置资源的决定性作用。

  推动体制机制改革的有效工具

  鉴于引入社会资本参与项目建设会让当地政府付出很高代价,而且需要制定一个复杂的合作伙伴关系模式,因此,唯有通过深化体制机制改革,才能推动在基础设施和社会事业领域真正落实PPP项目的运作理念,将大量伪PPP项目屏蔽出去。

  实际上,国家投资主管部门从国务院2004年发布《关于投资体制改革的决定》以来,一直在积极推动基础设施、社会事业和公共服务领域的体制机制改革创新,先后出台《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件。但这些政策文件的发布,并没有有效解决基础设施和社会事业建设领域吸引社会资本投资的体制机制障碍,公共建设领域市场化改革的实际效果并不明显。当前,在国家发展改革委和财政部的有力推动下,全国各地掀起了推广运用PPP模式的热潮,应视为推动基础设施和社会事业领域投融资体制改革的重要机遇,进行正确引导,避免短视行为,使PPP模式的推广运用纳入健康发展的轨道。

  《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广应用PPP模式,规范选择项目合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》要求建立健全政府和社会资本合作的工作机制,包括健全协调机制、明确实施主体、建立联审机制、规范价格管理和提升专业能力。《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》则要求积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体,灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等金融工具,推进建立多元化、可持续的PPP项目资金保障机制。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则要求政府采用竞争方式依法授权法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。相关文件的核心目的,就是强调要通过引入社会资本参与基础设施和社会事业领域投资建设,推动体制机制改革创新。事实上,只有深化改革,才能使PPP模式所倡导的项目运作理念在我国真正落地。

  不能忽略体制机制配套改革

  引入PPP模式对于盘活存量资产和化解存量债务方面确实能够发挥独特作用,但绝不应该将PPP简单地理解为化解地方投融资平台债务风险的一种工具。忽略深层次的体制机制改革创新,将过去十几年不断积累的地方平台公司债务风险进一步通过各种操作技巧转移给继任者,这种操作并不能真正化解当地债务风险,不符合PPP模式所倡导的建立一种具有可持续性的长期合作伙伴关系的运作理念。将PPP模式用于化解存量债务风险的手段,不能离开体制机制的深层次改革这一根本宗旨。

  应通过PPP模式的导入,打破传统体制下信息不透明、权力寻租、效率不高等的弊端。应通过建立责权明晰、相互制衡、公开透明的体制机制,盘活存量资产,发挥现有资产内在的潜在优势,使得存量资产的潜在效益得以发挥。通过增量带动、存量盘活,进行债务重整和资产重组,使得我国基础设施、社会事业及公共服务领域的体制机制改革得以深化,使整个国家在这些领域的治理体系和治理能力现代化水平得以提升,从而使得我国推动建立现代市场经济体制机制的改革目标得以推进。

  以体制机制改革拓展资金来源

  当前全国出现PPP热,根本原因在于国务院出台相关文件后,各地方急于寻求替代性的融资工具来操作各种基础设施和社会事业项目,为这些项目的资金来源寻找新的融资渠道和窗口。各级政府推出的大量所谓PPP项目,有相当一部分不是真正的PPP项目,而是通过PPP模式进行包装,将大量应该由地方政府或其平台机构实施的项目转由通过PPP模式来实施,或者应该完全市场化的项目,通过PPP模式让政府进一步参与其投资建设和运营,使PPP项目的使用范围严重扩大化,从而背离了PPP模式所具有的无追索权项目融资的本质特征及其运作要求。

  基础设施项目实施PPP模式,通过体制机制创新可以策划出具有效率较高、责权清晰、结构合理的PPP合作模式框架,有利于实现拟建项目的真实经济价值,从而使拟建项目具备吸引社会资本以及银行信贷资金支持的能力,发挥无追索权项目融资模式动员社会资本参与项目建设的能力。所以,PPP模式是动员各种潜在社会资本以及银行、基金等各种渠道资金参与基础设施和社会事业项目建设的重要催化剂。真正的PPP模式有助于提高效率,降低成本,为信贷资金本金和利息的偿还提供保障,有利于促进拟建项目的可持续运营,从而使项目所孕育的潜在的提供公共产品和公共服务的预期效果得以实现,并最终使得公众利益得以保证,使项目运作进入良性循环的轨道。同时,通过PPP模式的运用,促进了体制机制的改革创新,有利于参与拟建项目的各种权益资金投资主体获得资金投入预期回报的要求,减少股本资金投入风险,扩大权益资金来源渠道。因此,发挥PPP模式的融资功能,同样离不开体制机制的改革创新。

【版权声明】凡来源学习时报的内容,其版权均属学习时报所有。未经中央党校报刊社书面授权,任何媒体、网站以及微信公众平台不得引用、复制、转载、摘编或以其他任何方式使用上述内容或建立镜像。如需使用请点击后方“获取授权”按钮!
 
  精华推荐
习近平出席刘华清诞辰100周年座谈会 习近平出席刘华清诞辰100周年座谈会
俞正声出席招待会 会见少数民族参观团 俞正声出席招待会 会见少数民族参观团
包容互鉴与人类文明进步 包容互鉴与人类文明进步
理论工作者应承担时代赋予的使命 理论工作者应承担时代赋予的使命
党员正心修身的必修课 党员正心修身的必修课
  新闻点击排行
  • 习近平致信祝贺我国五百米口径球面
  • 习近平出席刘华清诞辰100周年座谈
  • 李克强会见迪亚斯—卡内尔
  • 包容互鉴与人类文明进步
  • 张德江对芬兰进行正式友好访问
  • 俞正声出席招待会 会见少数民族参
  • 中国制造2025:建设制造强国的行动纲
  • 多点“实心眼”领导干部
  •   微信扫一扫
    报刊社简介     版权声明    联系我们
    本网站所刊登的各种新闻﹑信息和各种专题专栏资料,均为中央党校报刊社版权所有,如需转载,请注明来源。
    京ICP备12002119号-2 京公网安备11010802020448号