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PPP 模式的国际经验
来源:学习时报    作者:井敏    2016-01-04 09:09:23

  PPP模式自20世纪80年代末以来,作为一种新的市场化的公共服务供给机制在西方国家中被广泛应用,至今已有20多年的历程,期间尽管也有不同的声音、提出过这样那样的批评和质疑,但总体而言还是得到了越来越多国家的认可并付诸实践,不仅有成功的经验,也有失败的教训。

  立法先行。法无授权不可为。任何新的行政行为的发生都必须有明确的法律依据。PPP模式作为政府与社会资本合作提供公共服务的新机制,不仅政府自身的行为要有相应的法律依据,社会资本进入公共服务领域更需要明确的法律规定。同时,由于PPP项目投入大,周期长,社会资本也必须依靠法律保护自己以规避风险。实践中,西方国家为了推进PPP项目往往都会先行立法,比如韩国就出台了专门的PPP法及实施细则。英国虽然没有针对PPP模式出台专门的法律,但却制定了一系列非常细致的指导PPP模式实施的政策和指南,包括1992年颁布的《标准化PFI合同》、2004年出台的《物超所值(Value for Money)评估指导》、2008年出台的《基于长期价值的基础设施采购法》以及2012年颁布的《标准化PF2合同》等。日本为了推进PPP项目的顺利进行,也仿效英国陆续出台了《PFI法》《PPP /PFI彻底改革推进计划》等法规和政策,并且在教育、交通、医院等领域也出台了运用PPP模式的相关法律。

  我国虽然也有相应的法律规定,但基本上都是部门规章或地方性法规,不仅阶位不高,相互之间还存在冲突。比如对“社会资本”这一 PPP模式中最核心的概念,财政部和发改委的界定就表现出了明显的不同,这种状况肯定会妨碍我国PPP项目的推进。如果目前由全国人大制定统一的政府与社会资本合作的基本法条件暂不成熟的话,至少也要法出一门,对PPP项目的主体资格、适用范围、项目立项、管理、收费标准、排他性规定、争端解决机制,以及移交等环节作出系统、统一的规范,以明确PPP各参与方的权利义务,使项目全周期各环节有法可依。

  由专门的权威机构负责PPP模式的规制和管理。由一个专门的权威机构来对PPP模式进行统一规制和管理的好处就是它相对独立,因此可以站在公共利益而不是部门利益的视角规制和管理PPP项目,既避免了部门利益的绑架,也避免了政出多门。比如2008年,加拿大政府就组建了国家层级的PPP中心,专门负责协助政府推广和宣传。英国的专门管理机构则历经四次变化,先后于上世纪90年代初在财政部下设立了PPP工作组,1997年成立了特别任务组(Task Force),2000年成立了英国伙伴关系公司即PUK,并于2011年最终整合为财政部下设的基础设施局(IUK),来全面负责PPP工作,包括出台与PPP相关的政策,对基础设施项目进行审批,决定是否采用PPP模式等。

  我国虽然在财政部下也设立了一个PPP中心,但权威性显然不够,也没有改变政出多门的现状,目前我国有关PPP项目的规制和管理部门不仅有财政部还有发改委等。比如PPP项目的审批就存在多头监管问题,目前财政部PPP 中心主要负责PPP项目方案的物有所值和财政承受能力验证,通过验证的项目报由政府审核,但发改委在将地方政府推介的项目纳入PPP项目库时实际上还要对项目进行一次审核。

  确保竞争。竞争是PPP模式发挥作用的前提。我们之所以要用PPP模式取代政府独家供给公共服务的传统模式,最核心的原因就是希望借助PPP模式将竞争机制引入到公共服务的供给之中。所以,西方各国在推进本国PPP模式的发展中都十分注重竞争机制的引入。比如英国在 PFI/PPP合同的缔结过程中就专门引入了竞争性对话这一新的程序。英国的这一做法也得到了欧盟的肯定,欧盟在推进欧洲交通基础设施PPP项目的发展中也引入了这一程序性安排。而在美国的政府采购项目中,为了保证一个竞争性市场的存在,更是不惜增加采购和管理成本。比如美国国防部在进行潜水艇的采购中,当面临的市场是只有一个规模较大实力较强的生产商和一个规模较小实力较弱的生产商参与竞标,而实力较强的生产商给出的价格远远低于实力较弱的生产商给出的价格时,五角大楼的选择并不是简单地与实力强大的生产商签订购买合同,而是将购买合同一分为二分别与两个生产商签订,以为未来培育一个更具竞争性的市场。我国虽然也有竞争性投标的相关规定,但投标过程形式化、官员干预、串标、围标等现象经常发生,真正的竞争机制并没有建立起来。

  以公开透明预防可能的腐败。由于应用PPP模式的公共服务领域所牵涉的资金量往往很大,社会资本为了获得PPP项目的主体资格,是有可能通过贿赂、权钱交易、官商勾结等手段绑架公共权力来寻求更高利润的。无论是在一些具有天然垄断性的公共服务项目的特许经营,包括通讯、水电气等领域,还是一些外包类公共服务,如垃圾清运、公共交通等领域,又或者一些基础设施的维护运营领域,都可能出现社会资本绑架公权力部门,以共同牟利转嫁成本给公众的可能。所以,就腐败的可能性而言,社会资本参与公共服务的提供并不比政府独家提供更低。

  因此,在PPP模式中如何防范可能的腐败问题,也是各国在探索PPP模式中不可回避的课题。而各国探索中一个值得我们借鉴的做法就是尽可能地公开和透明。比如英国2012年颁布的《标准化PF2合同》中,就突出强调了公开透明原则。为实现这个目标,《标准化PF2合同》采取了一系列措施来保证PF2项目实施过程的透明,以让纳税人获取更多的项目信息,比如合同规定政府项目批准过程的全部信息,只要不涉及国家机密或商业秘密等一些按法律规定不能公开的信息之外,全部向公众公开,以接受公众、媒体和相关行业的监督。具体措施包括:要求政府是股东的所有项目,发布年度报告,详细项目信息和财务信息;要求所有社会资本提供实际的和预计的股权回报信息,并在政府网站上发布,对项目进展状态要进行持续更新;出版大众容易获取并理解的以往PPP项目信息等。同时,要求提高投资人资本金回报和长期项目债务的透明度,每年公布政府持有股权的PPP项目详细的年报及财务报告等。

  覆盖项目全生命周期的监督和评审。为了保证PPP项目的运行符合物有所值原则,真正为公众提供物美价廉的公共产品和服务,西方国家还建立了覆盖项目全生命周期的监督和评审制度。以英国为例,英国对其实施的PPP项目,无论是在招投标阶段还是运营阶段,都通过法律对服务价格、服务水平、客服帮助平台以及重要事件的监督等提出了具体要求,并通过《PFI合同规范化第4版》对谁进行监督、什么时候进行监督、谁为监督付钱以及监督注意事项等做了具体规定。

  此外,英国在《标准化PF2合同》中还规定政府和承包人应对PPP项目进行年度评审和合同效率评审。其中年度评审的要求包括:第一,承包人应向政府报告政府所关心的任何合同问题以及承包人履约情况;政府和承包人应考虑任何进一步改进效率的建议。第二,承包人应提交建议书说明,包括如何处理尚未履约的服务、如何处理年度审核报告中所提出的问题以及政府所提出的其他相关问题。第三,政府要提供关于设施当前和未来运行的要求以及这些要求对服务带来的影响。

  合同效率评审的要求则包括:第一,承包人应采取促使服务持续改进的方法,与政府一起工作,识别履约、效率以及设施和服务性能的改进机会。第二,以2.5年为一个周期,承包人和政府一起进行合同效率评审,以保证承包人为政府提供适宜的服务和设施。第三,政府和承包人通过评审会议阐述合同效率概况;讨论效率改进应该关注的事宜。第四,承包人应编制合同改进记录,并在合同效率评审日前30天提交政府。第五,合同改进报告应包括承包人改进服务效率所采取的措施以及将来为合同改进而采取的承包人服务变化和政府服务变化。第六,财务总结,识别所有效率改进机会对成本所带来的影响。这种监督和评审不仅可以有效防止PPP项目偏离合同要求和公共利益,同时又可以随时根据情况变化而作出相应的调整。


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