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推广PPP模式力戒只求短期功利
来源:学习时报    作者:李开孟    2016-01-11 09:40:14

  推广应用PPP模式的核心,是要建立政府与社会资本之间利益共享、风险共担的长期可持续合作伙伴关系,吸引社会资本参与大型基础设施和社会事业项目建设,深化投融资体制改革。全国各地目前推广应用PPP模式,主要出现两种倾向:一是将本来应该完全市场运作的商业化项目以PPP模式进行包装运作,导致地方政府过度地参与到市场化项目的投资、融资、建设和运营等具体活动;二是本来应该由当地政府承担责任或者在当地政府的监督引导下,由当地平台机构具体运作的项目,却选择通过PPP模式引入社会资本运作,成为地方政府回避责任的一种工具。这些倾向与党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定精神不符,并使得PPP模式得以过分滥用,根本原因在于各地推广应用PPP模式过分强调短期功利性目标的实现。

  将PPP模式作为化解存量债务风险的工具。为了解决地方政府的融资困境,各地普遍通过设立投融资平台公司的方式,将各种非经营性项目包装成经营性项目,以平台公司的名义进行运作。银行可以不向当地政府贷款,但可以向当地政府成立的投融资平台公司进行贷款,这种做法受到银行的普遍支持。银行普遍存在信贷资金宽裕,非常愿意为具有地方政府信用背书的平台公司项目提供贷款。于是通过这种变通性操作,极大地拓展了各地政府的融资能力。但是,就本质而言,无论对项目进行怎样的包装,非经营及盈利能力不足的项目本身都不可能具备偿还银行贷款本金和利息的能力,项目贷款的偿还义务本质上仍由当地政府来承担。所以,投融资平台公司形成的企业债务,成为地方政府的债务,或者成为地方政府的或有负债。通过这种操作,虽然名义上地方政府没有负债,但实际上地方政府的隐性负债急剧上升,这种状况如果处理不当,就很容易产生类似美国次债危机那样的金融风险,甚至可能诱发系统性的金融危机。

  国家相关文件要求,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务;地方各级政府要认真甄别筛选融资平台公司存量项目;积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力。因此,解决地方政府存量债务问题,化解当前地方政府偿还债务压力,成为PPP模式的一项重要功能。

  将PPP作为地方政府融资的新工具。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求剥离地方政府投融资平台公司替当地政府进行融资的功能,尤其强调地方政府不得再继续以融资平台公司为载体进行负债融资,同时要求推广使用政府和社会资本合作的PPP模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》进一步要求推广使用PPP模式。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提出尽快形成有利于促进PPP模式发展的制度体系,由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。这样一来,在剥离地方平台公司融资功能的新形势下,PPP模式有可能演化为地方政府为基础设施和社会事业建设项目筹集资金的一种融资方式。

  适用PPP模式的基础设施项目具有投资规模大,建设周期长,投资回报慢等特点。一个完整的PPP交易结构,应该包括项目设计、融资、建设、运营、维护、移交等项目周期不同环节的各项活动,是一种结构复杂的项目运作模式。其中,融资只是项目运作众多环节中的一个环节。如果过分强调把PPP作为筹集资金的一种工具,而不考虑其他环节的合理安排,就会引发各种风险和不确定性,使得项目的运作难以构建一个具有长期可持续的框架结构体系,并在PPP项目未来的运营中产生各种风险,体现了鲜明的短期功利性特征。

  地方政府没有做好真正接受PPP理念的心理准备。我国在推进基础设施及社会事业投融资体制改革的过程中,BOT模式的引入先于PPP。BOT就其字面含义而言,主要强调的是项目能否建成(Build)、能否进行有效运营(Operate)、能否顺利移交(Transfer),强调的是项目周期不同阶段的具体活动,PPP则强调的是在合作主体之间能否构建一个可持续的合作伙伴关系。如果在BOT的项目运作结构设计中充分考虑了有关参与各方的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建了具有可持续合作伙伴关系的项目架构,那么这样的BOT就是PPP。否则,如果在BOT运作结构设计中,仅考虑项目运作各阶段的活动,而不考虑这些活动背后所蕴藏的各种关系如何建立,BOT项目的未来实施就可能带来一系列的风险和不确定性,导致项目运作失败,而这就是PPP模式所竭力避免的。

  在基础设施和社会事业投资建设领域,各级政府部门事实上更愿意接受的是传统的BOT理念,而不是PPP理念。也就是说,人们实际上所关注的是各种基础设施及公共事业项目在本届政府任期内能否建成(B)、能否顺利运营(O),至于项目各方的权利义务关系如何进行妥善处理,工程贷款的本金和利息能否按期偿还,风险如何分担,如何在未来 20年甚至是30年的漫长时间内维持具有可持续性的合作伙伴关系,对诸如此类的问题缺乏认真研究和对待。

  全国各地曾普遍采用BT模式来运作基础设施和社会事业项目,这种模式的突出特点,就是由项目施工单位利用自有资金或通过银行贷款融资等方式筹集项目建设资金,通过招投标等途径获得当地政府的项目建设施工合同,对项目进行工程建设并获利。项目完工后根据工程造价及一定的回报水平,把项目转交给当地政府,这种建设和移交的BT模式,显然是属于 BOT系列模式的类型之一。

  但是,BT模式不属于PPP模式的范畴,因为BT模式没有构筑一个当地政府和项目实施主体之间的长期合作伙伴关系。项目建成后,施工单位按照一定的对价将工程转交给地方政府,同时移交过去的还有项目运营期的各种风险,贷款本金和利息的偿还责任以及其他各种责任和义务,并最终由当地政府来承担。这种模式不利于当地政府规避项目实施阶段的各种风险,但是却得到了各地政府的热烈响应和广泛应用,就是因为本届政府对项目未来长期可能面临的各种风险,并不特别予以关注。政府关注的是一些短平快的项目建设活动,关注项目能否建成,而不关注项目本身可能蕴含的各种风险。施工单位关注的则是其能否获得工程建设的承包合同,至于工程建设后如何运营、如何规避长期风险则不是施工单位的关注重点。BT模式在我国的广泛使用,是我国各级地方政府还没有做好接受PPP理念心理准备的重要例证。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。将PPP理念真正落到实处,而不是沦为解决眼前短期问题的权宜之计,这就需要进行系统化的体制机制改革,让PPP模式所倡导的项目运作理念在我国真正落地。

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