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破解应急失灵需重视新兴风险
来源:学习时报    作者:张海波    2016-01-18 10:25:47

  应急管理如果不能发挥预期功能,就会产生应急失灵。引发应急失灵的原因有很多,其中之一便是风险属性的变化。随着风险社会的不断演进,我们尤其要重视新兴风险而导致的应急失灵;尤其在过去的一年中,雾霾频繁侵袭,股市剧烈动荡,新兴风险的挑战有增无减,如何应对已经成为当前管理实践亟待解决的问题。

  顾名思义,新兴风险指的是新近表露的风险,以区别于传统风险。在应急管理的理论研究中,还有一些类似的概念,也用来区别于传统风险,与新兴风险大致同义。例如,灾害社会学中有“巨灾(catastrophe)”的概念,以区别于传统 “灾害(disaster)”,主要强调灾害尺度的变化对应急管理的挑战;危机研究中有“跨界危机”的概念,主要强调危机跨越部门和属地管辖权限对应急管理的挑战;应急管理的研究中出现的“共担风险”的概念,主要强调风险治理主体的扩展对应急管理的挑战;国际政治研究中出现的“非传统安全”的概念,主要强调安全主体的变化对应急管理的挑战;经合组织于2003年提出了“系统风险”的概念,主要强调风险传播路径的变化对应急管理的挑战。这样的概念还有不少。相比之下,新兴风险是一个更为综合的概念,包含了上述概念各自强调的风险属性的变化。

  初步来看,新兴风险主要有三个属性,这三个属性与中国现行的应急管理体系都有内在的冲突,并因此导致应急失灵。

  陌生性。这是新兴风险的首要属性。按照社会学家贝克和吉登斯对风险社会的理解,风险本质上源于现代性的“负作用”。因此,随着现代性的不断发展,必然产生贝克所强调的科技维度的新兴风险和吉登斯所强调的制度维度的新兴风险,前者如转基因的风险,后者如全球化的风险。

  新兴风险的陌生性对应急管理的挑战是短期之内难以克服的,也最有可能导致应急失灵。这是因为,人们无法应对尚缺乏足够认识的风险。例如,2011年日本 “3·11”大地震引发了核泄漏,虽然日本的地震应急管理非常成熟,但对如何应对核泄漏却缺乏足够认识,出现了明显的应急失灵。事实上,1979年美国三里岛核事故和1986年苏联切尔诺贝利核泄漏之后,全球有近30年没有发生过大的核泄漏,核泄漏已经成为陌生风险。

  2003年“非典”之后,中国建立了以“一案三制”为核心的应急管理体系,对突发事件的分类、分级和分期成为应急管理的认知基础。然而,新兴风险的陌生性使得对突发事件的分类、分级和分期变得难以操作,这就形成了新兴风险与现行应急管理体系的根本冲突。

  系统性。现代社会风险的系统性,气象学家洛仑兹的“蝴蝶效应”和社会学家卡斯特尔斯的“网络社会”都是较为直观的表述,它们都强调各种风险要素之间相互连通、互相影响,一种风险要素的变化导致其他风险要素的变化,各种变化相互叠加导致无法预知的后果,使得熟悉风险也变成陌生风险。例如,2008年的南方雪灾,由于火车已经全部由内燃机车升级为电力机车牵引,又正值春运,导致铁路运输长时间、大范围中断,虽然人们对雪灾并不陌生,但最终的后果却是前所未见,这直接导致了雪灾初期应急管理的失灵。

  新兴风险的系统性对中国现行应急管理体系采用的分类管理、属地管理为主的体制形成了直接的挑战。一旦灾难超出了分类管理部门的职能范围和属地政府的行政管辖,又缺乏及时有效的协调,应急失灵也就在所难免了。

  极端性。由于全球气候、生态的变化,极端风险出现的概率也越来越高。虽然新兴风险并非都是极端风险,但极端风险必然是新兴风险。这是因为,一旦风险超出预防与准备能力,也就成为陌生风险,常规的应急措施难以应对。2008年的汶川地震便是此例,应急救援和灾后恢复中采用的“对口支援”发挥了至关重要的作用。如果没有采取这些创新的措施,常规的应急措施难免要失灵。

  2007年发布的《突发事件应对法》将应急管理界定为行政管理,应急管理的主体是各级人民政府及其所属行政部门,这适合应对常规风险,但很难应对极端风险。一旦遭遇极端风险,管理部门只好绕过《突发事件应对法》进行制度创设,以减少应急失灵的可能。与此相应,事前的应急演练往往都是“小打小闹”,这也限制了预防与准备能力,一旦真的发生突发事件,应急管理就会捉襟见肘。

  新兴风险的这三个属性既可能独立存在,也可能互相交互,相互强化。要破解应急失灵,核心是要提升应急管理的适应能力,具体则要针对新兴风险的上述三种属性推动应急管理体系的升级和发展。

  由于新兴风险的陌生性直接挑战了应急管理的认知基础,这就需要应急管理体系有一个整体的跃迁,而不是“小修小补”。例如,2001年“9·11”事件之后,美国将恐怖主义列为首要风险,发展国土安全模式以替代原有应急管理模式,并为此启动了自1947年成立国防部以来力度最大的一次政府机构改革,出台了《国土安全法》,成立了国土安全委员或与国土安全部,发布了国家响应预案(National Response Plan)、国家响应框架(National Response Framework)、国家事故管理系统(National Incident Management System)等一系列政策文件。如果说美国是“亡羊补牢”。相比之下,中国则需要“未雨绸缪”。十八大以来,中央政府先后提出了“总体国家安全观”,成立了国家安全委员会,发布了《国家安全法》,在既有《突发事件应对法》已经明确的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等风险的基础上,增加了金融安全、网络安全等应急管理框架难以容纳的新兴风险,并且强调对传统风险与新兴风险的统筹管理,为中国下一代应急管理体系的建设指明了方向。下一步,我们要研究如何将应急管理与安全治理进行有机结合,一方面加强对新兴风险的应对,另一方面也不能忽视传统风险的管理。美国在这方面已经有过2005年“卡特里娜”教训,我们需要引为借鉴。

  应对新兴风险的系统性有赖于跨界合作。应急管理是对常态管理的延伸,既需要基于常态管理的分类管理和属地管理,又不能受制于分类管理和属地管理。突发事件发生后,如何从事前的分类管理和属地管理快速切换至事后的跨界合作?这是世界各国治理体系在风险社会都需要面临的挑战。虽然不同国家的政治体制千差万别,但总体趋势都是强调“上下联动、左右互通”。例如,虽然美国是联邦制国家,但也越来越强调联邦、州、地方政府的纵向合作,和政府、市场、社会以及政府内部各部门之间的横向合作,2001年之后发展的国家响应预案、国家响应框架、国家事故管理系统都是基于这一目的。在中国的政治体制下,这种切换的障碍相对较少,但央地之间、政企社之间、政府内部各部门之间的跨界合作也存在诸多梗阻,亟待加以解决。

  应对新兴风险的极端性则要加强预防与准备。尤要注意的是,当前在应急演练中存在着“怕出事”的心态,极大影响了应急预防与准备能力的提升。事实上,只有对事态预估得严重一些,对困难想象得充分一些,才能破解“小事故用不着演练,大事故演练也没用”的困境。此外,还要加强对关键基础设施的保护,现有的预防与准备都假设关键基础设施在灾难来临时可以照常运行。但现实情况是,极端灾害也会摧毁关键基础设施,而一旦基础设施被摧毁,所有的应急功能都难以展开了。

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