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安全监管体系如何完善
来源:学习时报    作者:曹海峰    2016-01-25 11:03:55

  2015年以来,国内接连发生天津港“8·12”火灾爆炸、深圳光明新区“12· 20”滑坡等多起特别重大生产安全事故。几起事件暴露出前期安全监管中存在“盲点”的共性问题,不同部门对于涉事企业的监管缺乏统筹协调、各自为政,碎片化特征明显,未能形成系统化的监管合力。加之,企业安全生产主体责任落实不到位,缺乏自我约束,大量安全隐患游离于监管视野之外,风险不断累积,最终酿成大祸。

归纳而言,安全监管体系建设中主要存在以下几方面的问题。

安全监督管理体系顶层设计不足,缺乏系统规划。各级政府部门对于安全监管的理解缺乏系统思维,没有将安全生产相关的各个环节作为一个整体来进行统一谋划和系统化设计。很多地方政府仍将安全监管片面等同于生产环节监管,而忽视了前期的建设规划、立项审批和后期的环境变化、业务变更等可能对安全生产产生重大影响的环节,而任何一环出现问题都可能埋下重大隐患,进而在日后引发系统崩溃。在实践中,除安监和行业主管部门外,其他部门往往习惯于“一次性”履行与安全有关的职责,且更多地从自身业务范畴出发,安全管理难以做到有机协调。

不同监管主体横向上缺乏信息共享和沟通协调机制。纵观近年来发生的重特大安全生产事故,基本都发生在安全监管职责的“交叉点”和物理空间分布的“结合部”。造成这些“交叉点”变“盲点”、“结合部”变“三不管地带”的一个重要原因,就在于不同监管主体间缺乏必要的沟通与配合机制。青岛“11· 22”事故和天津港“8·12”事故均暴露出行业安全监管部门与地方综合安全监管部门之间在平时缺乏沟通协调的共性问题。在中央企业所属厂区以及港口管理区、开发区、工业园区等功能区,监管职责的交叉并未成为企业安全生产的“双保险”,反而成了各方推责的“挡箭牌”。从根本上破解这种“多头监管”变“无头监管”的现象,迫切需要打通部门壁垒,强化系统建设。

安全监管队伍体系结构单一,能力建设滞后。安全监管的现实要求越来越高,而监察员队伍的专业技能匮乏,二者之间的矛盾愈发突出。当前我国安全监管队伍的职业化程度不高,大量实践经验丰富的专业技术人员受到选拔体制的限制,缺乏进入安全监管队伍的渠道。而广大基层安全监管人员年龄结构偏低,实践经验不足,专业培训不够,在实际监管中缺乏主动发现问题和指导改进的能力,导致监管活动的权威性大打折扣。同时,安全监管手段落后,在很大程度上也制约了监管的效果。当前各地通行的监管做法仍以现场抽查和定期的安全大检查、隐患大排查为主,缺乏技术含量高、监管效果好的综合监管平台。因此,实际监管的效果多依赖于监察员的个体水平,一些系统性缺陷和跨部门问题难以被发现并得到及时纠正。

安全监管过程中社会力量参与显著不足。现阶段,我国的安全监管体系仍以政府为主导力量,行业协会的自律作用和社会力量的监督作用未能得到有效发挥。一方面,公众和社会组织等社会力量参与安全监督和治理的渠道有限,信息导向匮乏,参与方式单一,保障机制欠缺。另一方面,公共安全监管社会力量培育不足,行业协会运作模式行政化,第三方机构缺乏事实上的独立性,这些都制约了社会力量有效发挥监督作用。如何构建有序、顺畅、高效的多元安全监管和共同治理体系,理清各主体的相互关系和权责边界,充分动员和吸纳社会组织、媒体和公众积极参与安全监督全过程,将成为各级政府必须认真研究并加以解决的一个重大问题。

综上,建议从加强监管体制、工作机制、人员队伍、社会力量参与等方面的建设入手,构建系统化、专业化的安全监管体系。

更新监管理念,建立以企业生产经营活动为核心,全过程、全要素的系统化安全监管体制。安全监管最终是为了保障生产经营活动的顺利进行,确保生命与财产安全,安全监管本身并不是目的。因此,需打破以往以不同职能部门职责为出发点设置议程的监管模式,紧密围绕安全生产活动的各个环节要素,将安全监管活动视为一个整体系统。整合各部门监管力量,打破部门间的壁垒,做到企业生产经营活动全程覆盖,不留死角和盲区。对综合监管和行业监管部门,无论职责是否存在交叉,只要履行监管权力,就要承担相应责任,做到安全监管权责统一。在此基础上,进一步理顺综合监管与行业监管部门间的职责边界,提高监管效率,避免推诿扯皮。

进一步拓展安全监管的外延,实现关口前移和动态监管。将政府安全监管与风险管理有机结合,建立以重大风险事项为驱动的政府动态安全监管模式。除了常规的企业安全生产监管以外,更加注重对可能带来风险隐患的重大项目的全程监管。对拟建项目,将项目的规划设计、行政许可、项目核准、评价评估等环节纳入监管范畴,充分吸纳相关职能部门的意见建议,从源头上规避项目投产后可能带来的风险隐患。对投产项目,除常态化的安全监督管理活动以外,还要特别注重周边环境重大改变、企业生产经营重大事项变更等可能对监管带来的影响。由安全监管综合部门牵头,联合城乡规划、住建、交通、能源等相关部门,建立重大安全事项通报和联合会商机制,完善企业重大事项变更登记备案和动态监管制度。对扩建项目,在规划建设和项目论证阶段即引入综合和专业安全监管等部门,从审批环节实现源头监管。

建立跨部门的安全信息和监管资源共享机制。细化不同职能部门各自在信息收集、研判、报告等方面的职责,建立常态化的信息沟通渠道,定期互通安全风险信息,打通制约信息横向流动的各种隔阂,完善信息共享机制。在政府不同部门之间,建立重大安全风险信息流转制度,出台统一的风险信息采集和共享标准细则,充分利用政府各部门的安全监管和应急管理平台,借助技术手段促进安全风险信息的流通和共享。在企业与政府之间,建立企业重大风险信息报告制度,开展安全风险评估,实现对重大安全风险的动态监控。同时,建立安全监管资源统一调度与跨部门协调机制,由综合安全监管部门牵头建立重要资源普查制度,最大限度提升资源利用效率。

变政府监管为协同治理,建立政府部门、社会组织与公民多元参与的安全治理体系。进一步明确企业主体责任,加大违法处罚力度,大幅提高企业违法成本,从政策导向上向遵纪守法、安全生产运行良好的企业倾斜。严格规范政府部门安全监管的执法程序,严格执法,奖优罚劣,形成监管部门与监管对象良性合作的监管机制。推动行业协会发挥在行业中的约束和引领作用,严格规范企业的生产经营行为,提高协会的权威性和话语权。积极培育社会力量,鼓励公民个人参与安全监督,发挥社会媒体的舆论监督作用,强化社会力量参与监督的路径建设。真正搭建起企业主体、政府监管、社会监督的安全监管与治理体系。

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