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PPP模式适用领域的新变化
来源:学习时报    作者:井敏    2016-02-17 08:54:25

  编者按:目前,我国对PPP模式的应用主要集中在新建基础设施投资领域,但如果把PPP模式仅仅理解为政府与社会资本在新建基础设施投资领域的合作,则显然过于狭隘。

  目前,包括中国在内的很多国家对PPP模式的应用主要集中在新建基础设施的投资领域,包括公路、地铁、桥梁、隧道、污水以及垃圾处理设施的投资等。由于这些基础设施的初始投资规模大、建设周期长,单靠政府财政投入已经不能满足人们的需求,因此,由社会资本参与投资,与政府组成伙伴关系共同提供此类公共服务确是PPP模式的优势所在,但如果把PPP模式仅仅理解为政府与社会资本在新建基础设施投资领域的合作,则显然是过于狭隘了。

  另外,PPP 模式作为政府与社会力量合作供给公共服务的一种新模式,第二个P即private既可以是拥有资本的企业,也可以是其他没有资本优势但却拥有技术、专业和管理优势的社会组织。李克强总理提出的“将适合市场化方式提供的公共服务事项,交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”之表述也表明,参与公私合作的社会力量显然并不只限于拥有资本的企业,也包括政府与其他社会组织的合作。事实上,美国联邦政府二战之后的每一项主要政策和计划几乎都是通过公私伙伴关系进行管理的,而其中大量的合作者都是社会组织。公私伙伴关系的优势在于它能整合更多的社会资源,既包括资本资源,也包括技术、专业、管理和人力资源,共同供给公共服务,以实现多元主体合作供给的新格局,并通过这种多元主体合作供给所必然带来的竞争来改进公共服务的供给质量和效率。西方政府的改革实践也已在更广泛的领域证明了PPP模式的这一优势。

  原有基础设施的改建、扩建以及管理和运营领域。据统计,1984年至1994年间,世界范围内以PPP模式对基础设施的投资共计6650亿美元,其中针对原有基础设施的投资就占了一半。而在对原有基础设施的管理和运营方面,各国更是在大规模地使用着PPP模式。

  运营的这些基础设施基本都拥有这样的特点:一是具有天然垄断性;二是具有规模效应;三是产品与公民的生活息息相关。对于这类准公共产品的运营如若完全私有化,则往往会使其失去公共属性,从而损害公众利益。但若将这些基础设施完全交由政府来管理和运营,则又形成了垄断,而只要是垄断它就逃不出垄断与生俱来的弊病,包括不按市场规律办事、服务态度差、价格高、管理低效等等,所以引入PPP模式就可在不改变所有制性质的前提下,政府仅仅将其经营和管理的权力通过合同的方式外包给某个社会组织,并准许其向使用其产品和服务的用户收费以获取利润。

  这种模式的优势在于:一是可以借助社会组织之间的竞争,提高基础设施运营的效率和质量,因为只有那些能提供物有所值服务的社会组织才能得到政府外包的合同。二是政府可以通过合同的签订保留对社会组织提供产品的定价指导权和监督权,以确保该产品的准公共性。三是可以借助社会组织所拥有的先进技术、专业知识和管理经验提高基础设施的运营水平。

  事务类公共服务的供给领域。事务类公共服务供给领域PPP模式的使用主要是合同外包或购买。这已是西方各国公共服务市场化和社会改革中最常用的一种PPP模式,即政府将原来由自己生产的公共服务通过合同的方式外包给某一社会组织,并根据社会组织提供的公共服务质量和数量以财政支付的方式购买该社会组织提供的服务。承包政府公共服务的社会组织既可以是营利性组织,也可以是非营利性组织。这类服务主要包括公共交通、垃圾清运、环境保护、医疗救助、社会保障、图书馆、公园的管理与维护、公共项目的论证与规划,以及一些面向弱势群体的公共福利项目,如为无家可归者提供避难所、精神健康和智障项目、毒品和酒精治疗项目、日托设施的经营、为无家可归者提供食物、老年人项目、儿童福利项目、公共与老人公寓等。这其中大量的尤其是面向弱势群体的项目都是由非政府组织甚至是慈善组织及志愿者来提供的。大量的社会组织包括慈善和志愿者参与公共服务的提供不仅减轻了政府财政压力、改进了公共服务的质量,更重要的是它还激发了社会组织包括公民个体参与公共事务治理的热情,从而真正实现了公共事务的多元共治格局。

  事实上,由于这类项目往往具备数量和质量标准较容易界定以及生产商在市场上相对充盈这两个特点,很多国家也明确规定此类公共服务必须要借助社会力量来生产。比如美国1955年就正式发布了一项政策规定:“如果某些产品或服务能够通过正常商业渠道从私人企业采购获得,联邦政府就不得开展或继续从事此类商业性服务。”目前美国各级政府的管理层都在广泛的运用合同外包,统计数据显示,美国最少存在200种公共服务是由私营部门提供的。英国也在1988年通过《地方政府法》规定生活垃圾收集、街道清洁等6项基本的市政服务必须通过竞争招标来安排。十八届三中全会也提出:“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”由此观之,事务类公共服务应该由政府与社会组织合作供给已经成为共识。

  教育、医疗等基本公共服务的供给领域。所谓基本公共服务就是每个合法公民无论其出身、社会地位和支付能力如何,都可以大致均等享受的公共服务。由于其公益性质,营利性组织是没有动力介入的,只能依靠政府以及少量的慈善力量。这样,政府几乎成了这类服务的唯一供给主体,但政府的垄断性供给也就很难避免服务态度差、服务质量低以及资金浪费等弊端。比如在英国全民免费公立医院的垄断性经营中,医院不仅没有改进服务质量和效率的动力,有时甚至会故意降低服务质量和效率,因为如果其服务质量好效率高,就会吸引更多的消费者,这就给自己增加了工作负担,相反,如果其服务质量差效率低,到这里来寻求服务的消费者自然就会减少,而这恰恰可以让他们工作更轻松。因为,在拨款一定的前提下,消费者越少其相对收益就越高。

  为了改变这种劣币驱除良币的现象,英国在其公立医院系统、美国在其公立学校系统开始引入私人资本参与竞争。其主要做法就是以代用券的引入改变了拨款方式,由原来的拨款给服务供给单位,转变为拨款给每一位消费者。以美国的公立教育为例,每个有学龄儿童的家庭都会得到一张与学龄儿童的学费相当的代用券,持此代用券的家长可以将他们的子女送入任何一类学校,无论是公立学校、私人学校还是特许学校。家长在将孩子送入学校的同时也将代用券交付给学校,学校就可以凭此代用券到发券的政府机构兑换相应数量的现金。这就意味着公立学校若吸引不到足够的学生就会面临缺少资金而难以维持的命运。这种做法实际上是通过代用券这一媒介,让私人资本参与到了基本公共服务的供给之中,并形成了公私之间的合作与竞争,迫使公共组织改进服务质量。

  所以,PPP模式的使用并不仅限于新建基础设施的投资领域,而且由新建基础设施的投资领域延伸到其他公共服务领域也已经是一种世界趋势。以PPP模式开始最早运行也较为规范的英国为例,目前其PPP项目的适用范围已远远超越了基础设施投资领域,开始向其他公共服务领域延伸,包括国防、公共秩序、娱乐文化、教育等。2005年以后这种趋势更加明显。以2005年至2009年为例,从PPP项目金额上看,作为基本公共服务的教育领域和卫生领域占比分别是 27%和25%,而作为基础设施领域的交通占比仅为17%;从PPP项目数量上看,作为基本公共服务的教育领域和卫生领域占比分别是35%和34%,其他一般公共服务领域占比14%,而作为基础设施的交通运输仅占4%。所以,无论从项目金额还是项目数量上看,近年来教育和卫生这两个基本公共服务领域的 PPP项目占比均超过50%。

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