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如何确保国有企业有效参与 PPP 模式
——以广深港高速铁路香港段建设为例
来源:学习时报    作者:井敏    2016-03-07 09:51:53

  在这样的PPP项目中,双方投入的都是公共资源,无论是政府的投入还是企业的投入,公众都有知情和监督的权利,因此对此类项目的信息也应该有更公开的发布机制,这是公众对项目监督的前提,也是保证所有公共资源真正实现物有所值的需要。

  PPP模式的第二个P是否包括国有控股企业,在我国一开始就存在争议,众说不一。基于中国的现实,一方面国有企业数量大,很多已经在基础设施和公用事业领域从事准公共品的生产和提供;另一方面,国有企业的资金也很雄厚,在一些需要较大资金投入的大型基础设施的建设和运营领域,国有企业有其天然优势,因此在我国探索和推进PPP模式的今天,完全将国有企业排除在外并不现实。但基于国有企业和政府之间的特殊关系,在将其引入PPP模式中时应该对其实施更严格的约束,而不能想当然地基于对国企的信任等闲视之,这样就很可能导致PPP模式的运行不畅,甚至失败。香港在建设广深港高速铁路香港段时出现的问题应该说已经给我们提了醒。

  广深港高速铁路香港段是中国广深港高速铁路位于香港的部分,起于香港西九龙填海区西九龙总站,止于香港与深圳的边境,总长 26公里。香港特区政府于2010年1月与香港铁路有限公司即港铁签订委托协议,这显然就是一个国有控股企业参与基础设施建设和运营的典型案例,因为香港政府是港铁的董事和最大股东,拥有港铁公司约76%的权益。然而,一向以高效、便捷、自我盈利能力强而广为大家称颂的港铁在此项目中却状况百出。

  首先是2014年4月15日,港铁召开新闻发布会宣布,因恶劣天气影响,工程将延误至少9个月至2016年完工,造价也从650亿港元提升至715亿港元。一年之后,2015年6月30日,港铁又向香港特区政府提交了一份要求修订工程费用和工期的报告,其中工程预算总额提高至853亿港元,完工时间也将延迟至2018年第三季度。至此这条长度仅26公里的铁路线造价较工程最初预算高出了31.23%,平均每公里造价高达32.81亿港元(约合26.24 亿元人民币),是其接驳的广深段平均每公里造价仅2亿元的十几倍、日本新干线的4倍、德国科隆法兰克福高铁的近12倍。从工期上看,京沪高铁每年建设 400多公里,而此段香港高铁若按现在预计的完工日期计算每年建设进度仅3公里。该项目的不断延期和提高工程造价纵然有诸多客观因素,但最终还是激怒了媒体和公众并演化为公共事件。

  这不能不引起我们的深思,一向以高效、盈利能力强著称的港铁在这个PPP项目中已经遭受重大挫折,又如何确保我们的国企在PPP模式中有效发挥作用呢?

  更合理的风险分担。由于国有企业与政府之间的特殊关系,政府与国企之间的风险分担就必须有更合理的规定,否则很可能导致承建者国有企业不注重成本意识导致成本大幅攀升,而一旦形成高昂的建设成本,之后无论形式上由哪一方承担,最终都只能是纳税者也就是政府承担。所以,在国有企业作为PPP模式的其中一方时,要有更合理而刚性的风险分担协议。一般来说,项目的建设、运营风险应该由社会资本(在这里就是国有企业)承担,法律、政策调整风险应该由政府承担,自然灾害等不可抗力风险则由双方共同承担,这是比较合理的风险分担模式。实际上在此项目之前,香港所有铁路项目采用的都是这种风险分担模式,即由港铁或其他相关企业负责项目的融资、设计、建造和营运。

  正是在这种较为合理的风险分担模式下,自1998年以来,港铁和九铁公司已经建成10项大型铁路工程,虽完工时间略有延误,但均未超出预算。港铁也由此得到了高效、便捷、自我盈利能力强的美誉。而此项目却采用了一种新的风险分担模式。在此模式下,政府支付项目的工程费用,并承担建造风险。港铁则受政府委托,负责管理项目的各个方面,包括铁路的设计、建造、测试和通车试行。该项目竣工并移交后,政府会邀请港铁公司根据另一份经营权协议,营运铁路服务,营运风险由双方共同承担。这种风险分担模式实际上就意味着,香港政府几乎是建设风险唯一的承担着,而承担建造责任的港铁却置身事外。因为,按照双方签订的协议,政府虽然有权就港铁违反协议或疏忽所导致的损失提出索赔,但上限却限定为港铁按协议收到的项目管理费及其他费用,而此项目的管理费仅45.9亿港元,也就是说无论港铁因违反协议或疏忽导致的损失多大,香港政府最多只能向其索赔45.9亿港元,而目前该项目已经超支203亿港元,这之间近160亿港元的缺口由谁来承担,已经成了公众关注的焦点。这种风险分担模式或许就是此项目在建设阶段就状况百出的最根本原因。

  更公开的信息发布。由于采用PPP模式的工程都是公共工程,且其涉及资金量也很大,因此在各国推行PPP模式时,即便是对私人资本参与的项目也都有明确的信息公开要求。如果说人们对私人资本参与PPP模式信息公开的要求,是基于对政府作为其中一方而投入的公共资源所享有的知情权和监督权的话,那么人们对国企所参与的PPP项目信息公开的需求将会更为强烈,因为在这样的PPP项目中,双方投入的都是公共资源,无论是政府的投入还是企业的投入,公众都有知情和监督的权利,因此对此类项目的信息也应该有更公开的发布机制,这是公众对项目监督的前提,也是保证所有公共资源真正实现物有所值的需要。

  但在香港高铁项目的建设阶段,港铁显然并没有严格遵循这一要求。整个工程的进展情况以及是否可能存在延期及工程费用的增加等相关重要信息,不要说媒体和公众并不清楚,甚至连政府相关方都被蒙在鼓里。比如运输及房屋局局长张炳良就回忆说,2013年11月20日,他和路政署开会后认为,基于当时的工程进度评估,高铁通车时间很有可能会在2015年之后并打算向立法会报告相关情况。但11月21日,港铁的行政总裁致电给他,强调所有工程仍有可能如期完成。港铁“拍胸脯”保证能完成,致使张炳良“疑中留情”,最终没有将延误的可能性告知立法会和公众。

  也正因如此,有媒体甚至质疑香港政府和港铁在此事上是否存在合谋隐瞒,知情不报。因为早在一年前,便有传闻指责港铁大规模延误和超支,但港铁和政府都坚称2015年可通车。此事件已令素来以公开透明著称的香港政府陷入诚信危机。

  更严格的同体和异体双重监督。即便对私人资本参与的PPP项目,也不能仅依靠政府或者其他公权力机关对项目实施监督,因为PPP项目牵涉的资金量大,谁也无法确保本应作为监督方的公权力机关一定不会与私人资本发生利益勾连而损害公共利益。所以,各国在推进PPP项目时都赋予了媒体和公众监督权。而对国有企业参与的PPP项目,基于国有企业与政府之间的特殊关系,人们对公权力机关的监督就更不会放心了,因为这种监督只是权力对权力的同体监督,即自己人对自己人的监督,其中立性、客观性和公正性都会受到质疑,因此更需要媒体和公众这些权利对权力的异体监督。

  而在香港高铁项目中,其同体监督不可说不全面,比如香港路政署一直承担着“核实监督者”的角色,通过委聘监察及核证顾问,监察港铁工程进展情况,并跟进港铁就个别主要工程合约的滞后提出的缓解措施和追回进度措施。另外,每6个月政府还需向立法会铁路事宜小组委员会提交一份工程进度报告,包括施工进展、施工前的预备工作和协调事宜,以及高铁项目所创造的就业机会。路政署与监察和核证顾问还会采取多方面措施监督工程进度,包括每月一次(每次三到五日)的工地视察;每月就各主要工程合约与港铁施工团队进行合约检讨会议。此外,路政署(由助理署长级人员带领)还要与港铁公司的总经理及团队每月举行项目统筹会议;路政署署长每月主持项目监管委员会会议等。但这个看似完美的监督体系最终却未能避免工程一再延误的结果,其根本原因恐怕就是这所有的监督都是同体监督,而缺乏媒体和公众的异体监督。正因为这是同体监督,所谓“疑中留情”也就在所难免。而当权力的同体监督“疑中留情”的时候,权利的异体监督又没有通畅的渠道,建设过程是否严格按协议推进就只能更多地依靠承建者的自觉,那么建设过程中的状况频出也就无法避免了。

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