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灾后重建机制创新与反思
来源:学习时报    作者:董泽宇    2016-06-13 08:26:25

  在以往的灾后恢复重建工作中,我国实施的举国救灾体制暴露出投入过大、标准偏高、浪费较多、过度依赖中央政府和政治动员手段等突出问题。2013年芦山地震是我国巨灾灾后重建工作的分水岭,中央首次明确提出“地方作为主体”的新机制,确立了地方政府在灾后重建中的主体责任。

  省内援建帮扶机制

  在总体上延续汶川和玉树地震灾区援建做法的基础上,四川省按照中央政府的地方负责制要求,进一步将全国援建模式转变为省内援建模式,整合全省资源用于芦山地震灾区援建帮扶。

  省内地方对口援建。四川省组织7个经济较发达市对口援建重灾县(区),加强援建单位协商衔接,通过项目援建、智力支持和产业援建等方式,推进对口援建向对口帮扶合作转变。

  省直部门对口帮扶。四川省组织省直有关部门加强灾区指导帮助,通过人才、管理与技术帮扶以及招商引资协同推进等方式,帮助灾区科学开展灾后重建,提升了灾区“造血功能”和可持续发展能力。

  包县联点帮扶。四川省重建委安排雅安市市级领导包县(区)蹲点指导,确保责任落实到人,积极做好灾区群众就业帮扶,鼓励企业吸纳就业,组织职业技能培训,确保每个困难家庭至少有一人实现就业,提高了灾区民生保障水平。

  优化规划审批机制

  在重建过程中,中央、省、市各级政府结合简政放权制度改革,理顺灾后重建“权力清单”,取消部分行政审批手续,同时上级政府授权下级政府,允许下级政府在保证总体稳定的前提下,可以根据实际情况动态适当调整重建规划项目,提高了重建项目的审批时效与针对性。

  逐级下放审批权力。国家相关部委和四川省政府将重建项目的审批、核准和备案下放到灾区市、县,极大地提高了地方重建工作的自主权和积极性。如雅安市发改委自行审核通过了在雅安境内改造的最大单体重建项目——国道351线,而无需按照以往惯例上报国家发改委审批。

  优化审批流程。四川省直有关部门与灾区市、县共同研究建立恢复重建的“绿色通道”,对保留在省上的少数审批事项实行特事特办,确保审批工作顺利畅通。同时,灾区市、县创建并联评价、并联评审、并联审批的“三并联”新模式,使得纳入总体规划的重建项目无需立项审批,就可开展可行性研究等前期工作,改变了过去那种逐级上报的串联审批方式,在严格保留基本程序的同时,大幅优化了审批流程。

  主动提供管理服务。市县专门在政务服务中心设立灾后恢复重建项目受理窗口,相关部门提前介入主动服务,凡是涉及灾后恢复重建的审批项目都要求在1个工作日内完成,同时对相关审批部门开展专业培训,提高了把关水平和审批效率。

  资金使用包干机制

  资金是灾区重建规划与建设的首要约束条件。长期以来,我国严格执行重建资金专款专用制度,地方很难自行统筹调配。为了更加精准地用好重建资金的每一分钱,中央政府在芦山地震灾后重建中创新了资金使用机制。

  实行“总额包干”做法。按照“遵循规划、突出重点、总额包干、分类控制”的原则,将测算后的460亿元中央重建资金和100亿元四川省重建资金分配到灾区各个市县,包干使用管理,提高了资金使用的适用性和针对性。同一大类范围内的项目资金调配由市县自主决定,跨类别的资金调配则由四川省财政厅审批,有效避免了项目资金“两张皮”问题。雅安市在“总额包干”不变的前提下,优化调整36个党政机关办公与业务用房重建项目,压减建筑面积4.5万多平方米,将节省下来的1.2亿元安排到城乡民生和基础设施重建上,通过这样一减一增的办法,弥补了部分项目资金不足的问题,体现了民生优先的重建理念。

  加强资金使用监管。在下放资金使用权限的同时,芦山地震灾区通过强化省市县乡村“五级联动”监督体系,充分发挥纪检监察、审计和财政部门的监管合力,按照 “地方为主、上下结合、群众参与、制度约束、公开透明”的原则,加强对重建资金的监管,防范“工程建起来、干部倒下去”,保证了重建资金的使用安全。

  项目推进总体负责机制

  从上个世纪90年代中期以来,“项目制”已经取代“单位制”成为我国政府实施社会治理的基本方法。在灾后重建中,灾区主要是通过实施各类重建项目来具体落实重建规划的,项目建设好坏直接决定了灾区恢复重建工作的成败。

  采取“五总”项目推进措施。四川省创造性地实行了“规划设计总负责、建设施工总承包、项目建设总管理、规划建设总督导、组织领导总指挥”的“五总”项目推进机制,即每个重要片区由一家单位牵头总负责规划设计,将重点区域与项目打捆后向国企招标总承包,聘请专业公司实施区域现场总管理,省住建厅对项目建设进行总督导,每个重点片区设立指挥部负责总指挥与协调解决项目建设问题等,解决了灾区规划设计与建筑施工单位众多、水平参差不齐、建设任务量大、缺乏专业技术人员和工程管理经验等难题。

  建立重大项目工作台账制度。通过“问题导向”和“工期倒逼”的方式,首创重大项目工作台账制度,以项目开工建设为突破口,以春节前、“4·20”地震周年、“7·20”重建启动日和年底等重要时间为节点来倒逼问题解决,采取“周通报、月评比、季考核”方式定期检查落实情况,实行销号式动态管理,加强项目重建督导工作,有力推进了重点区域与项目建设。

  经过不断的摸索与实践,芦山地震灾区根据近年来灾后重建经验,进行了灾后重建工作机制的重大创新,有效保障了灾区重建的进度与质量,走出了一条“中央统筹指导,地方作为主体,灾区群众广泛参与”的恢复重建新路子。但是在重建过程中也存在着省内对口援建缺少大量的专业技术人员,规划审批特事特办缺乏规范的制度性约束,重建资金使用重点和效率有待优化,项目总承包制抬高市场竞争门槛等一些不足之处,需要在发展中不断完善。为此,在以后的灾后重建中,应当进一步加强中央政府与地方政府的协调配合,以需求为导向,从全国范围内调配专业技术人员支援灾区;强化制度层面的顶层设计,厘清与规范各级各部门重建规划与审批的权限边界,避免因政策真空出现历史遗留问题;构建多元化的灾后重建资金支持体系,发挥政策性金融的基础作用,优化重建资金的投向结构;降低不合理的准入门槛,向所有市场主体提供公平的市场竞争机会,提高群众满意度。

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