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PPP模式需引入项目后评价机制
来源:学习时报    作者:井敏    2016-09-26 09:20:00

  项目后评价机制的引入,遵循的是一种全过程管理的理念,是对项目从招标到建设以及后期运营进行全过程管理的一个必要环节。

  项目后评价是指在项目建设完成并投入使用或运营一定时间后,对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容,与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析,找出差距及原因,总结经验教训,提出相应对策建议,以提高项目建设和运营效率,并作为完善政府投资监管体系和责任追究制度依据的一种管理活动。根据需要,也可以针对项目建设和运营过程的某一问题进行专题评价。由于PPP项目一般牵涉资金量大、公益性强,公众关注度高,其建设和运营情况也直接关乎着公众的福祉和政府的公信力,所以,在PPP项目管理中引入项目后评价机制势在必行。

  PPP项目后评价的主要内容

  项目目标评价。项目目标评价是指对项目原定目标、建设内容、建设标准、工程质量以及投资估算、资金来源及执行情况等与实际的执行状况、差距及原因等进行的分析评价,以确定最终结果与项目目标之间是否存在偏差,若存在偏差,还要继续找出出现偏差的原因及补救措施,以检验项目目标是否适当,项目决策是否正确。

  项目过程评价。项目过程评价是将项目在立项评估或可行性研究报告阶段所预计的建设过程前期准备、建设实施、项目运行等环节与实际执行的过程进行对比分析,包括各阶段的工期是否按预定要求完成、初期运行效果是否符合预期等进行全过程的评价,评价结果若与项目立项时的预期出现较大偏差,就要找出其中的偏差所在,并分析产生偏差的原因,以便尽早纠正。

  项目经济效益评价。由于PPP项目的运营者基本上是私人资本,私人资本投资PPP项目的初衷自然也是为了获取利润,因此社会资本对项目后期运营的经济效益是很关注的。但同时由于PPP项目一般又都具有公益性质,这就决定了其运营并不能完全遵循市场经济的价值规律,一般来说,其服务价格都会接受政府的指导,因此政府对其运营会有一定的财政或政策补贴,也就是说其经济效益是包括政府财政或政策补贴和其服务价格两个方面内容的。如果经济收益小于成本,则运营出现了亏损,运营方有可能提出提升经济效益的种种建议,政府应该有预案应对。一般来说,政府应首先组织相关力量对其经营状况进行全面的经济效益评价,如果主要是基于经营不善,包括人工成本过高、运营效率低、管理成本高等所造成的,政府就需要提交一个促其改进管理和运营的意见和建议,若经营方依然无力改进,必要时政府可以终止委托经营授权,通过新的招投标选择更有经验的经营者。如果运营成本高不是基于运营方自身的原因,而是由于一些运营方不可抗的意外因素或政府政策的改变所导致的,则政府就需要和运营方以及消费者共同协商一个新的定价机制和服务价格,确实需要政府财政或政策补贴的也可以给予新的补贴,以尽可能保证社会资本可以获益,这是PPP项目得以长期运营的一个基本前提。

  项目社会效益评价。项目社会效益评估是站在社会综合发展的宏观角度,基于PPP项目与整个社会发展的关系,对项目实现国家安全和地方社会发展目标、产业结构调整、地方公共服务水平以及项目为公众生产生活带来的舒适度、便利度等所作贡献或产生影响的分析评价。项目的社会效益评价不仅决定着作为经营者社会资本的声誉,也决定着政府的公信力。所以,项目的社会效益评价更关注公众的感知和认识,因此公众也是项目社会效益评价的核心主体之一。为此,可以借助互联网以及智慧城市建设的契机,构筑统一的标准化的PPP项目信息发布和监管平台,包括招投标、建设及经营、环境评价和监测信息等。这符合政务信息公开的要求,因为基于PPP模式的大型基础设施无论从其公共属性还是政府作为其中的一方投资主体而言,理当归类为公共资源的一种,有必要对其信息进行公开,也可满足公众对PPP项目相关信息的知情权和监督权,增加公众的参与感和获得感。

  项目环境影响评价。按照《中华人民共和国环境评价法》的规定,环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度”。所以,环境影响评价既有项目实施前即规划阶段的环境影响评价,也有项目实施后的环境影响评价。由于规划阶段的环境影响评价只是一种预测和分析,而无论专业知识多精深、技术手段多先进,预测都只能是对未来事实的一种估算,所以出现偏差的可能性还是存在的;而项目实施后的环境影响评价则是对已经发生的环境影响进行实际的监测和评估,因此其对环境的影响是真实发生了的,因此更应该引起我们的重视。基于公众越来越高的环境权利要求,对PPP项目的环境影响评价也应该成为项目后评价工作中的一个核心内容。同时由于PPP项目很多都是大型基础设施,其对所在地的生态环境,包括水文、地质、气候、生物多样性等都可能带来深远的影响,因此环境影响评价是不可能一次性就完成的,需要长期的跟踪、数据采集和测算。

  项目可持续性评价。可持续性评价是对项目运营的经济效益、社会效益以及环境影响等是否具有可持续性的一种总体评价。项目可持续性评价将直接决定着该项目的运营生命周期。

  项目建设和运营的主要经验

  基于上述评价,总结出项目建设和运营的主要经验和教训,并在这些经验和教训的基础上提出相关建议,以为之后类似项目的建设和运营提供借鉴,提高政府的投资决策水平和收益水平。这也是项目后评价工作的主要目的所在。

  项目后评价机制的引入,实际上遵循的是一种全过程管理的理念,是对项目从招标到建设以及后期运营进行全过程管理的一个必要环节。这一机制的引入对PPP项目的招标、建设和后期运营都将带来直接的影响。

  可以改变社会资本重合同获取、轻合同履行的投机行为。有些社会资本为了获取合同,故意压低竞价,而一旦中标又利用政府一般不会轻易终止合同的侥幸心理而抬高价格。项目后评价工作的所有评价指标都是以初始合同的相关内容为基准的,也就是说初始合同的所有内容,当然包括工程价格这一重要信息,是不可以轻易改动的,参与竞标的社会资本如若抱有这样的侥幸心理,是要承担巨大风险的。

  可以改变社会资本重建设轻运营的心态。在目前的PPP项目中,社会资本一般还存在着重视项目建设而轻视项目后期运营的现象。由于PPP项目基本上都具有一定的公益性,因此政府一般会对运营价格给予一定的财政补贴或政策优惠,这样社会资本就可能存在盈利了是自己的、亏损了找政府兜底的依赖思想。而项目后评价制度的引入,则意味着政府对项目运营出现的经济效益亏损即便要进行新的财政补贴,也是要先进行严格的评价,并确定不是由经营者自身的管理和成本等原因而造成的之后,才会给付。反之,如果是由于经营者自身原因而造成的经济效益亏损,政府是不会给予新的补贴或优惠的。这就迫使作为经营者的社会资本必须谨慎竞价并努力提高经营水平。

  及时发现和矫正项目运营中出现的问题。项目后评价工作可以由政府、私人资本以及独立的第三方三家共同组建一个评价机构,也可由政府委托独立的第三方一家来承担,但无论由哪种机构来承担,评价机构都必须根据业内普遍遵循的评价方法、工作流程、质量保证要求和执业行为规范,在坚持独立、公正、客观、科学的原则基础上,对项目进行全面系统地分析评价,必要时应参照初步设计文件的相关内容进行对比分析,并尽可能引入公众的参与,广泛听取各方面意见,以随时发现和矫正运营中出现的问题,并尽可能将各种潜在的危机消灭在萌芽状态。

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