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公共安全需整体治理
来源:学习时报    作者:胡颖廉    2015-11-12 10:14:11

  当前,全世界都在密切关注公共安全问题,习近平总书记在中共中央政治局第二十三次集体学习时强调,确保公共安全事关人民群众生命财产安全,事关改革发展稳定大局。公共安全是指不特定多数人的生命、健康和财产安全。与国防、外交等国家安全不同,公共安全一般包括食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控等内容,属于群体安全范畴。

  影响公共安全状况的因素有人、物、自然环境和管理制度四个方面。那么,公共安全问题为什么发生?理论上有多种阐释。风险管理理论认为,现代公共安全问题源于工业化大生产的不确定性,社会风险原子化分布加剧了挑战。政府规制理论指出,产业因素是众多公共安全问题的根源。产业结构影响企业素质,企业素质决定生产经营行为,生产经营行为关乎质量和安全水平。危机管理理论主张,公共安全事件的危害程度主要取决于救援和处置水平高低。可见,公共安全不是单纯的技术命题,而是具有深刻的经济社会背景。

  发达国家经验表明,一国公共安全状况总体上随着经济社会发展呈倒U型曲线变化趋势,具体划分为四个阶段。一是工业化初级阶段,经济快速发展,公共安全问题增多,如19世纪中后期的德国,各类安全生产事故频发。二是工业化中级阶段,公共安全事件达到高峰并逐步得到控制,耶鲁大学法学教授约翰·维特的《事故共和国》一书,深刻描述了20世纪初期美国社会的各类安全状况。三是工业化高级阶段,公共安全状况显著好转,表现为亿元GDP死亡率快速下降。四是后工业化时代,公共安全问题稳中有降,恶性事故和死亡人数很少。

  目前,我国经济正面临“三期叠加”和“四化同步”的阶段性特征,不同类型公共安全问题被压缩在狭小的时空范围内。当前公共安全形势总体是好的,同时也呈现自然与人为致灾因子相互联系,传统与非传统安全因素相互作用,系统与非系统性风险相互影响,既有与新生社会矛盾相互交织的复杂局面。因此,我们应牢固树立安全发展理念,安而不忘危、治而不忘乱,增强忧患意识、风险意识和责任意识,始终保持高度警觉,任何时候都不能麻痹大意。

  公共安全工作三大挑战

  维护公共安全,政府起到关键作用。中央要求从建立健全长效机制入手,推进思路理念、方法手段、体制机制创新,加快健全公共安全体系。然而不得不承认,当前工作中依然存在一些突出矛盾,尤其是工作理念不清、体制不顺、手段不灵问题,制约了公共安全水平的提高。

  保姆式管理理念与内生安全问题的矛盾。政府维护公共安全的本质,是解决市场内生失灵和社会固有失范。与政府一样,企业、社会组织、公众都是维护公共安全的主体。值得注意的是,发达国家是在上百年市场经济和市民社会发展后,建立起以事先预防和过程控制为特征的现代公共安全体系,其政策通常基于对市场运作的科学模拟。我国的路径刚好相反,在经济社会发展特定阶段,政府既要培育市场主体和社会组织,又要监管其行为。

  这就导致一些部门始终在充当企业“保姆”和扮演市场秩序“警察”的双重角色间摇摆不定,甚至混淆了公众利益和商业利益的关系。在管理部门的大包大揽下,企业主体责任难以落实,第三方治理机制远未建立,仅仅依靠外在干预根本无力解决内生安全问题。换言之,理应是各类主体多元互补的公共安全体系,现实中却异化为政府一家单打独斗。

  碎片化管理体制与系统性安全问题的矛盾。公共安全无处不在,工作牵涉面极广,加之改革开放后我国进行了数轮政府机构改革,公共安全各领域普遍形成“1+1+N”的工作格局,即一个委员会统筹协调,一个部门作为办公室负责日常工作,有关部门承担专项管理。实践中,国务院安全生产委员会、国家减灾委员会、国务院食品安全委员会都采取这类做法。

  分环节、分领域的工作体制具有一定合理性,但无法适应管理对象边界的变动性。部门间职能重叠和脱节容易导致推诿扯皮,不利于应对全链条和流动性的安全隐患。以我国水上交通管理体制为例,港务局管港口码头,航运局管航道和航运,海事局负责安全监管,船舶检验局监督船舶安全,是典型的“多龙治水”。而发达国家普遍将上述职能整合到同一个机构内。

  节点性管理手段与动态安全问题的矛盾。政府管理经济社会事务的手段大体分为事前审批、事中监管和事后处罚三类。审批是对资质资格的静态认可,通过一次许可审查不能保证主体持续满足许可条件,通过一次检验合格无法保证批批产品合格。然而受体制惯性的影响,我国一些部门“重审批、轻监管”。这种做法非但无法防范公共安全问题,反而可能为违法行为“背书”,还阻碍了市场活力。纵观近年发生的重大公共安全事件,涉事者不乏行业龙头企业、“中国免检产品”、“部级文明船”。一旦出现问题,管理部门又汲汲于开展“运动式”专项整治,并不断提高准入门槛,而不是致力于建立科学严格的长效机制。于是,维护公共安全始终在放任和管死两个极端之间循环往复。

  用整体治理编织公共安全网

  在现代风险社会,任何主体都无法单独应对公共安全问题。有必要将其提升到国家治理现代化的新高度,发挥政府、市场和社会的整体作用,编织全方位、立体化的公共安全网。

  政府基础治理。体制改革方面,加快落实十八届四中全会要求,在事关公共安全的食品药品、安全生产、交通运输等领域内推行综合执法,实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化;探讨组建国家公共安全委员会的可行性,彻底改变部门职能分割格局。在日常监管中,坚持以问题为导向,积极引入信息公开、随机抽查、风险管理等科学理念,提高公共安全体系精细化水平。还要推进公共安全法治化,建立最严格的监管制度,用最严厉的处罚和最严肃的问责威慑违法行为。

  尤为重要的是,应明确基层一线作为公共安全主战场的重要地位,坚持重心下移、关口前移、资源下沉,实现基层监督执法人员素质、设施保障、技术应用的整体协调。

  市场源头治理。理想的公共安全体系,应当将各方面激励和约束集中到市场主体行为上,把公共安全与其“身家性命”相捆绑,让优胜劣汰的市场机制成为公共安全水平的重要影响因素。只有各方都产生尚德守法的内生动力,才能从源头减少安全隐患。政府需要通过政策手段来引导市场运行,使诚信自律的主体获得更多经济效益。

  实践中已出现诸多市场机制的创新。如新修订的《食品安全法》增加了鼓励企业参加食品安全责任保险条款,用保费杠杆激励企业生产安全食品;一些地方将安全生产状况与企业信用评级挂钩,并将结果向有关部门和金融机构推送;防灾减灾救灾领域也在试点向第三方专业力量购买风险评估、心理干预等服务。

 

  社会协同治理。公共安全连着千家万户,有必要调动每个人的积极性实现共治共享。应拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径,实现政府管理与社会自我调节的良性互动。社会共治包括风险交流、贡献奖励、典型示范等机制。一方面需尽快把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系,通过各种渠道加强安全公益宣传;另一方面需积极引导社会舆论和公众情绪,营造“关注公共安全就是关心自身安全”的社会氛围。

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