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理解地方治理现代化的五个维度
来源:学习时报    作者:胡薇    2015-11-30 11:19:43

   党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的改革目标以来,国家治理的相关议题得到了普遍而深入的关注与讨论。国家治理的渐次推进逐渐将地方治理尤其是基层治理中的问题凸显出来,如治理真空、选择性治理、行政吸纳治理、治理的泛政治化、治理创新不足和创新扩散效应不强等。如何看待地方治理转型中所出现的问题,进而加快地方治理的现代化转型,成为当下国家治理研究的关键命题。

  历史地看,地方治理改革一直在丰富着国家治理的经验,也会“自下而上”地推动国家层面的制度变革。但不可忽视的是,地方治理却面临着与国家治理不尽相同的环境、问题、压力和挑战。由于区域差异性、社会变动性的持续存在,以及各个层面都存在的制度不确定性和多变性,各地地方治理形态存在着巨大差异,很难统一概括。

  治理空间

  这里主要指的是政策空间,即治理主体在治理过程中所处的政策环境和其能自由行动的政策范围。地方治理的政策空间既有其“有限明确”的一面,即应在中央授权、地方职责和法律法规范围之内,又有其“无限模糊”的一面,即必须要尽其所能、创造条件来维护社会稳定、促进经济发展、回应公众需求。因此,笼统地看,地方治理的政策空间是有弹性的。

  当下地方治理的政策空间存在一些问题亟须引起重视:一是政策空间有限,地方政府治理的自由度不够,一些公共事务在中央和地方之间的分配不均衡,出现“有责无权”“玻璃天花板”的情况,导致地方政府治理创新的动力不足、勇气不够,生怕碰触红线。二是政策空间不明确,缺乏明确的法律保护、制度支持和政治保护。三是政策重心不稳,地方治理的随意性较大,短期效应、政绩效应明显,运动式、应急式特征突出。

  上述问题主要有三个方面的原因:中央授权不明确,在“中央集权与地方自主权”之间存在着巨大的博弈空间;法治化建设滞后,中央和地方的权责关系没有厘清;评价机制不合理,在上级评价和民众评价之间存在矛盾,在政治绩效与民意表达之间时有冲突。

  治理资源

  治理资源指的是治理主体在治理过程中所能运用或调动的人、财、物和信息等资源。

  治理资源不足是当下地方政府治理的主要问题。一是事权与财权不匹配而导致的“治理责任的日益增加与治理资源有限性之间的矛盾”,它“逼迫”地方政府越来越关注预算外收入尤其是那些并不在统计范围之内的收入,这种偏好一旦形成即会产生更大的治理危机。二是政府治理的人手明显不足。越往下,地方治理的事务越庞杂、分散,但行政人员却并未相应增加,一些公共事务的基层经办能力明显不足。三是治理的技术经验不足。有些地方政府还不能及时适应治理形势的变化,缺乏现代化的治理经验,如与市场、社会合作的经验。缺乏现代化的治理技术,如对民意的掌握、回应技术和对信息的掌控、分析技术等。四是多元治理主体的发育还不充分。当自身资源有限时,政府可以也应该借助社会资源来推动地方治理。但在有些地方,市场或社会力量的发育可能并不充分,如社会组织发育不全,有参与能力的企业不多等。

  值得注意的是,不同地区之间所拥有的治理资源具有较大的差异,经济发达地区的治理资源通常好于经济欠发达地区,这种差异往往导致地方治理的不均衡,产生地区间的不平等,尤其是在公共产品的提供方面。

  治理结构

  治理结构指的是以政府为中心所形成的各种不同治理主体之间的关系结构,包括上下级政府所形成的纵向结构,同级政府之间、政府与社会、市场之间所形成的横向结构。

  首先,不同层级政府所面临的治理结构具有明显的差异。在纵向结构上,层级越向下,对上负责的部门则越多,表现为“上面千条线,底下一根针”,因此地方治理结构要比中央层面的治理结构更复杂、更精细;在横向结构上,层级越往下,治理结构则越受到本地经济社会结构的影响,一些新兴的经济和文化精英、集团可能会对地方政府尤其是基层政府的治理行为产生直接影响。如在一些经济发达地区,社区企业甚至会取代政府,履行提供公共物品的职能。当然,那些社会结构比较单一的地区,政府主导则可能依然是主要的治理方式。其次,不同地域的地方治理结构也各不相同,这是由经济社会文化发展环境所决定的。一般来说,经济发展水平更高的地域,对治理的现代化要求更高,治理结构也更加多元化和现代化。

  分析地方的治理行为,需要注意其治理结构的层级差异与地域差异,不能强求治理的全国同步性,也不能强求中央和地方的同步性。

  治理理念

  治理理念指的是对治理现代化的理解和认识,即对治理的多元化、法治化、民主化和协商性、过程性等要素的认识。治理理念有时先于实践,有时则是对实践的总结。

  中央和地方的治理理念是存在差异的,其原因首先在于对社会形势的判断具有全局与局部的差异,因此多数地方的治理理念滞后于中央,即使某些地区治理理念比较先进,也往往是对社会形势发展的一种反应。其次则是因为治理任务具有宏观与具体的差别。地方所面对的治理任务更加庞杂、具体,更直接面对多元利益主体和公众需求,矛盾触点更多、压力更大,陷于具体治理任务之中,而较少考虑宏观规划。当然,最根本的原因还在于政策空间的有限性限制了治理理念的发展。

  需要指出的是,地方治理理念的现代化程度与其经济社会发展程度、行政人员素质密切相关,因此也呈现出较大的地区差异,还易受到主政人员的影响。这就需要地方政府建立治理的长效学习机制,并通过加强政府问责,建设透明政府、数据政府加以辅助,以不断更新治理理念。

  治理成本

  治理成本指的是达到治理目标所需耗费的资源与所达到的效果之比。在实践中,治理成本通常被具体化为选择此种而非彼种治理方式所导致的损失或所付出的代价,治理成本高,治理行为产生的几率就小。

  地方政府的治理策略与治理成本密切相关。那些资源投入大却耗时长、见效慢的治理方式往往被认为“成本较大”,而经常会让位于一些“短平快”的治理方式,因为后者更容易见到政绩。悖论的情况则是,有些治理项目尽管资源投入巨大,但却是政府中心工作或上级交办任务,即使收效甚微却也可能成为治理重点;而有些并不需要较大的资源投入,但却因为不是首要任务的项目,则有可能被置于治理的边缘地带。而决定是否中心工作或首要任务的,往往是干部评价机制和政绩考核机制。此外,那些区域性或跨界的治理问题,由于无法避免“搭便车”而往往成为无主之地,如环境污染等。

  地方治理的成功是国家治理转型的前提和基础,但地方治理却面临着与国家治理不尽相同的现实问题。合理理解地方治理的策略和行为,需要从不同角度入手,改善治理环境,有效推进地方治理的现代化。

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