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进一步调动地方改革的积极性
来源:学习时报    作者:储建国    2015-12-14 10:16:26

  中央各项改革方案出来后,接下来的主要任务就是贯彻执行。2015年年初,习近平在中央深改组第九次会议上强调,要确保各项改革落地生根。由于这一轮的改革是全方位的,领域广、力度大、方案多、任务重,因此,要让其广泛落实到全国各地,是一件难度超常的事情。尽管中国是个单一制国家,地方政府有义务不折不扣地贯彻中央的各项政策,但中国是一个超大规模的国家,纵向治理的复杂性不容忽视。如果地方干部对某项政策不上心,他们也有各种办法消极应对。地方政府在执行中央政策方面拥有某种事实上的主动性。

  这是让历届政府都感到头痛的一个问题。毛泽东提倡同地方商量办事的作风,“党中央办事,总是同地方商量,不同地方商量从来不冒下命令”。改革开放之后,权力进一步下放到地方,一方面调动了地方改革的积极性,另一方面也带来了地方各自为政,中央调控乏力的局面。后来,中央通过实行分税制改革,增强了财政力量,并且通过组织和人事方面的柔性控制,保证了中央的统一权威。同时,中央通过下放土地出让金给地方等经济激励方式调动地方发展的积极性。

  在各方面改革进一步深化的同时,伴随着经济新常态,地方做事的积极性也下降不少,这是不得不面对的客观现实。李克强在基层调研时,了解到“有些地方确实出现了‘为官不为’的现象,一些政府官员抱着‘只要不出事,宁愿不做事’,甚至‘不求过得硬,但求过得去’的态度,敷衍了事”。就笔者的调研来看,这几乎成了阶段性普遍现象。据有关报道,原本对GDP数字十分敏感的一些地方政府,仿佛一夜之间“脱胎换骨”了,对中央一些微刺激措施,感觉比较迟钝,不愿意去落实。对于中央要求的简政放权,也是变着法儿玩花样,权可以放,但钱不能少,甚至变本加厉多收钱。李克强说:“我听到反映,某个地方本来群众办一项手续需要到现场,交100元手续费,现在改革以后,人不用来了,直接发电子邮件,网上办理,但收费一下从100元涨到500元。”

  在以顶层设计为特征的全面深化改革阶段,适当加强中央权威是有必要的,这是改革落地生根的重要保证。但是,如果地方大面积地失去改革积极性,中央权威的加强所产生的积极效果也会大打折扣。

  然而,在目前的局面下,地方的改革积极性从何而来呢?客观地说,地方干部在权力的夹缝中有被妖魔化的感觉。有地方干部坦言:“中央是好的,老百姓好的,只有地方干部是坏的。”其实,大部分地方干部并非不想做事,但需要一定的条件:其一,要有事可做;其二,要清楚哪些事可以做,哪些事不可以做;其三,积极做事的干部要受到肯定。

  首先,很多地方干部认为,既然改革的导向是更好地让市场和社会发挥作用,尤其是让市场发挥作用,那就意味着政府做事越少越好。经济增长的任务让市场解决好了,政府不用瞎忙活。在放松GDP指标以及简政放权的背景下,这种观念得到了强化。这就是为什么中央采取微刺激时,很多地方干部的态度与以前判若两人的一个重要原因。有人认为,改革在地方遇到阻力主要是因为地方干部对国家治理现代化观念理解不深,跟不上中央的步伐,这有一定道理,但不是主要原因。要地方干部接受治理现代化观念并没有想象的那么困难,而问题在于从这种观念中并不能自动引出需要做的事。尽管做事的主要方向可以明确下来,比如说要从行政审批向监管服务的方向转变,但这种转变需要一定的时间,还需要考虑各地方不同

  的发展水平和实际情况。因此,在让市场发挥决定性作用的过程中,政府的作用要讲深、讲透、讲足。不能让地方干部认为政府的作用从一个极端走到了另一个极端。

  其次,很多地方干部担心:即使我知道哪些事情该做,但现在还是不敢做,因为一方面不清楚上面的意思,另一方面担心周围,因为做事的人容易被别人抓辫子。我们过去鼓励改革者打破条条框框,要闯出一条血路来。现在仍然在鼓励那种敢想敢做,勇于担当的干部,但又强调要懂规矩,对不懂规矩的要严肃处理。二者之间在理论逻辑上是可以不冲突的,但在现实逻辑中则有可能发生冲突。比如说,一个敢想敢做的干部可能在请示、汇报、商量方面有所欠缺,但这就有不懂规矩的嫌疑,就容易受到攻击,甚至受到不公正对待。而在请示、汇报、商量方面做得很多的人,却有可能是个平庸的、不愿意担当的人。因此,要减轻做事者的这种负担,就需要在事情的界线方面划得更清晰一些。正如习近平所说:“需要中央先定调子、划底线的,要按照统一部署及时给地方交底。需要地方先探路子、创造经验的,中央要及时给予授权,有效调动中央和地方两个积极性。”类似的逻辑同样适用于地方上下级政府之间。

  再次,我们的确有“苟利国家生死以,岂因祸福避趋之”的干部,但这是一个相当高的境界,更多的好干部也能够勇于做事,但如果因为做事而受到不当打击,做事的积极性就会下降。因此,对于那些看准了有利于国家和地方发展的事情就去做,不怕担责任的干部要给予保护和重用。选拔干部不能搞唯选票论,要把那些勇于担当的人选拔上来。对这些人如果缺乏有效的正面激励,就会打击很多好干部的积极性,不利于改革措施的落地生根。

  最后,需要特别指出的是,为了调动地方的积极性,自下而上的因素也是非常重要的,而且在以后会发挥更大的作用。我们要逐步释放正式制度的功能,尤其是要创新一些机制,让人民及其代表通过正常而有效的渠道监督和鼓励干部。

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