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全方位提升地方政府执行力
来源:学习时报    作者:麻宝斌    2016-07-25 10:56:40

  执行力不等于执行能力,有执行能力未必就有实际执行效果,二者之间还存在一个变现系数。

  从落实责任抓起,真正实现组织中权责利的有机统一,才能有效避免执行力弱化的问题。

  政府执行力是指政府在贯彻执行法律法规、制度纪律、政策决策和组织战略过程中完成目标与任务的实际程度。这就是说,执行力不等于执行能力,有执行能力未必就有实际执行效果,二者之间还存在一个变现系数。这个变现系数主要包括三个方面:一是执行主体(组织或个人)的执行意愿;二是执行主体间(权力结构、组织结构)的传递效率;三是执行环境。因此,提升政府执行力应着眼于两条主线:一是从执行主体方面来看,政府执行力取决于权责利三者的有机统一,“权”对应能力,“责”对应结构,“利”对应动机,动机、能力与结构有机结合方能提升执行力。二是从执行环境来看,政府执行力取决于执行主体、执行对象和执行环境的相互契合,三者相互配合才能保证执行到位。

  目前实务界和学界对政府执行力状况的消极判断主要是针对地方政府而言的,现实中各级地方政府也的确存在诸如逃避执行、歪曲执行、机械执行、附加执行和盲目执行等诸多问题。但这种笼统的断言其实并没有多少实际意义。从操作性和可完善的角度考虑,必须明确哪一层级、哪一部门或哪一群体的执行主体(包括行政组织和人员)在执行哪一对象(包括政策和制度)时所表现出的实际执行效果。只有如此,才能真正抓住问题产生的根源,从而提升地方政府执行力。

  从执行个体入手,为政府执行力的提升生成基本元素

  提升各级领导干部和公务人员的执行力,必须多措并举。一是要加强执行人员职业伦理和公共服务精神建设,创新激励机制,引入能绩制和功绩制,不断增强执行人员完成组织目标的工作意愿。二是通过学习、培训和教育等多种途径提高执行人员的业务能力,包括组织力、计划力、协调力、理解力、判断力、应变力和创新力等。三是要开展专门且专业的执行力培训,采取远程培训、岗位见习、轮岗培训等多种方式,有针对性地强化领导者、管理者和基层操作者的自身角色概念。

  从权力结构入手,为政府执行力的提升提供组织保障

  现实中造成执行不力现象的深层次原因在于责权利的关系出现脱节,表现为各执行主体权责不一致、推卸责任。有鉴于此,唯有不断完善组织的权力结构,从落实责任抓起,真正实现组织中权责利的有机统一,才能有效避免执行力弱化的问题。一是要消除决策者与执行者之间“各自为政”的狭隘观念,将制定与执行政策视为双方的共同责任;二是系统规划部门和岗位责任体系,提高政府部门和人员之间的协同性,以实现信息共享和责任共担;三是吸收更多的监督主体参与对政府执行过程的监督,约束权力主体的执行行为,压缩暗箱操作的空间;四是充分运用“大数据”“云计算”等技术化手段提高信息共享水平,提高对政府执行过程的监督和控制。

  从优化政策入手,为政府执行力的提升创造前提条件

  为了促进政策的运用,保证其产生预期成效,可以采取“执行政策预评估”的办法。也就是通过检验政策或建议的实质,来看它的目标、可能的影响以及需要什么样的资源来贯彻落实这个政策或建议等等。政策可执行性的评估一般应包括三个方面:一是政治可行性,即某项政策可被大多数社会公众接受,政治风险不高;二是经济可行性,即政策实施方案所必需的资源是能够充分获取的,不会产生难以承受的经济负担;三是技术可行性,即将政策方案付诸实施在技术上是可行的。一项政策方案只有在这些方面都具备可行性,才可能顺利出台并真正付诸实施,才有可能取得预期的效果。我们建议增加组织能力维度,从形式上考察组织机构的人员编制、资金与信息、技术与设备等,从实质上考察政策执行主体的权责利匹配度,核心在于执行主体是否具备足够的执行动机与能力。

  从执行方式入手,为政府执行力的提升注入新的动力

  当年美国的“禁酒令”,前些年我国一些大城市所颁布的“禁放(烟花爆竹)令”最终解禁,“禁烟令”在实施中所遭遇的尴尬,这些实例都说明,仅依靠法律和监管手段是难以从根本上改变人们的行为习惯的,政策的有效执行还需要作用于心灵的柔性管理手段。随着我国社会民主化进程的不断深入,政府在社会治理与公共服务过程中,应该更加尊重并顺应治理和服务对象的社会心理和个体情感等因素,学习运用价值引导、舆论宣传、文化传导、说服教育、精神感召等柔性手段,力求以“润物细无声”的方式影响人们的社会行为,转变社会风气。柔性管理手段的应用,立足于人性,顺应了管理对象的心理需求,具有成本较低和效果持续性强的特有优势,有助于将权力演变为权威,获得执行对象的认同、内化并自愿服从。

  从合作网络入手,为政府执行力的提升提供外部支撑

  我国改革开放的进程基本上可以概括为一个分权化的过程,包括党委向政府放权,中央向地方放权,上级向下级放权,政府向企业和社会放权等诸多方面。尽管还未完全改变“大政府、小社会”“强政府、弱社会”的基本格局,但社会组织和公民个人在社会生活中所发挥的作用日益增强,初步具备了与政府合作的能力。从国际经验来看,在合作治理、参与行政、合作行政等新观念的指导下,将社会力量引入到政府执行中来,构建政府主导、社会参与的执行体系将有助于增强执行行为的正当性和可接受性,客观上起到提升政府执行力的效果。因此,政府要积极化解制约社会组织参与的因素,扩大社会组织参与公共政策执行过程的范围,提升参与层次。一是扩大政策执行中的政务公开范围,让公民和社会组织全面清楚地了解其在相关政策中的权利和义务,参与的范围与方式;二是拓宽和完善公民和社会组织参与的渠道和方式,既要使现有的信访参与制度、听证参与制度等落到实处,也要不断开拓新的渠道,比如在行政调解中建立社会专兼职调解员队伍和调解专家库;三是建立健全公民和社会组织参与政策执行的相关法律和制度,进而实现参与的科学化和规范化。

  从法治文化入手,为政府执行力的提升创设社会环境

  30多年的改革开放,中国经济、政治、社会环境都明显好转,这为提高政府执行力创造了良好的客观环境。当前阶段,需要人们把更多的精力从关注经济、政治问题转向关注法治环境建设和文化环境建设上来。一方面,必须创造良好的法治环境,这是保障社会秩序的稳定、减少政府执行活动外在干扰的重要前提。在加紧立法、建立完善法律法制体系的基础上,加强社会执法力度和对民众的法治教育,逐步在广大公众中形成一个遵法守法的广泛共识,增强对政府执行的监督意识和法治意识。另一方面,要培育良好的执行文化环境。良好的文化环境有利于促进政府执行力的提高,一个讲究工作效率和强调一丝不苟的执行精神的社会,会比一个懒散的、不讲效率的社会更有利于提升地方政府执行力。

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