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合理划分中央与地方财政事权和支出责任
来源:学习时报    作者:井敏    2016-12-19 08:22:33

  2016年8月16日,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出整体部署。由于财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障,因此合理划分中央与地方财政事权和支出责任,不仅是建立现代财政制度的重要内容,也是政府有效提供基本公共服务的前提和保证。

  应遵循的基本原则

  受益范围原则。这是划分中央与地方财政事权和支出责任最基本的原则,是根据公共服务直接受益对象所涉及的范围来确定其承担主体的一种划分方法。即根据谁受益谁承担的原则,将那些直接受益对象的范围覆盖全国,以及体现国家主权、维护统一市场的公共服务事权和支出责任划归中央政府;将直接受益对象范围只涵盖一定区域的公共服务事权和支出责任,划归该区域的地方政府。同时,还要兼顾某些特殊的公共服务,比如有些公共服务虽然受益范围只涵盖一部分人,但因其明显超出地方财力支付能力,对整体社会安全和稳定又至关重要,因此也要由中央政府承担,如对特别重大突发事件的应对、对特困地区或受灾地区的专项补助等。

  外溢性原则。这是对受益范围原则的一个补充,是根据公共服务结果是否产生正外部效应以及正外部效应的外溢程度来进行的划分。即正外溢性较小或地方性较突出的公共服务,包括基础设施、警察、消防等,由区域性地方政府承担。相反,正外溢性较大的公共服务,如义务教育、基本医疗和社会保障等事权,则由中央政府承担更大比例的支出责任。

  在坚持上述两个主要原则的基础上,在实际的划分中还要参考以下几个辅助性原则。一是行动原则。从公共服务事权的落实角度来看,凡政府公共服务事权的落实在行动上必须统一规划的公共服务,如义务教育的均等化标准和评估,就应该由中央政府承担;若公共服务事权的落实是因地制宜的,如义务教育的组织实施,其承担应属于地方政府。二是技术原则。从提供公共服务所需技术的角度来看,凡公共服务事权范围广、规模大、对技术水平要求较高的项目,如大型水利和核设施的供给,其承担应归属中央政府;一般性而又需要适时进行监督的活动或公共工程,如体育或文化场馆应归属地方政府。三是资本密集度原则。从公共服务所牵涉资金的密集度来看,资本密集度较高的公共服务事权,比如基础研究或新能源开发等,比较适合由中央政府来提供,而资本密集度较低即劳动密集型的公共服务项目,如就业培训或社区服务等更适合由地方政府来承担。

  应坚持的方向

  增加中央政府在普惠性基本公共服务方面的事权和支出责任。这不仅是体现中央权威的需要,更是在国家范围内实现基本公共服务均等化的一个必要前提。按照这一思路,凡受益范围涵盖全国,旨在保障国家安全、维护全国经济和社会稳定、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权,比如国防、外交、能源与科技、出入境管理、全国性公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、战略性自然资源的使用和保护,以及一些特殊时期的应急事权等,将继续由中央政府承担;体现国民待遇和基本公民权利,涉及全国统一市场和要素自由流动,具有普惠性、基本性和均等化要求,需要全国统一标准的基本公共服务,如基本养老保险、基本公共卫生、义务教育等,虽然由中央与地方按比例承担,但应加大中央承担的比重。而这恰恰是我国目前中央与地方财政事权和支出责任的划分中亟待调整的部分。

  我国是在“十一五”规划中首次提出基本公共服务均等化概念的,之后各级政府也一直在努力推进这一目标,在实践中也取得了一些成绩,但就全国而言,基本公共服务均等化的进程仍亟待加快,区域之间的差异依然很大。而造成这一现象的主要原因就是多数基本公共服务的财政事权和支出责任是以地方政府为主,而以地方政府为主的一个必然结果,就是地方财力的差异直接导致了基本公共服务供给水平的差异。而要打破这种区域之间的差异,就要将那些需要在全国范围内均等化实施的基本公共服务事权和支出责任上收到中央政府,由中央政府在全国范围内统一制定标准、政策并承担主要支出责任。这也是公共服务总体水平和均等化水平都较高的国家的通行做法。

  当然,中央政府承担更多财政事权和支出责任的同时,其财政汲取能力也要相应提高,但目前中央政府的财政汲取能力集中度并不高。1994年实行分税制后,中央政府占全部税收的比例提高到了50%以上,也因而招致了许多抱怨,认为中央政府占有的税收比例过高了,这实际上是一个误区。因为与世界绝大多数国家相比,我国的这一比例不但不高反而是偏低的。国外尤其是发达国家中央政府占国家全部税收的比重一般都在65%以上,有的甚至超过90%,比如英国、希腊、爱尔兰、荷兰等国。而我国中央税收占全国税收只有50%的情况下依然招致抱怨的主要原因,则是我国中央政府承担的事权和支出比例太低了。数据显示中央与地方财政支出的比值世界平均为65:35,发展中国家平均为85:15,发达国家平均为70:30,而我国2014年的数据为15:85。事实上只有中央政府拥有足够的财力,才能把那些普惠性基本公共服务的财政事权接过去,并均等化地提供给全体国民,以维护全国范围的公平和正义,而这恰恰是一国中央政府应该担负的主要职责。

  充分发挥地方优势,赋予地方政府更大的自主治理权力。相对中央政府,地方政府在组织能力、贴近基层以及获取信息等方面都具有明显的优势,地方政府不仅更了解它所管辖区域内居民的需求和偏好,也能以更低廉的成本以及更高的效率来提供公共服务。而且,在一个国家的不同地区,公众也应该对实现全国性标准的具体方式和方法拥有发言权。在我国这样一个地域辽阔、南北东西差异很大的多民族国家中,就更应该让地方政府基于地方公众的意愿来选择能实现地方公众偏好的基本公共服务供给方式。

  因此,在基本公共服务的提供中,凡受益范围不涵盖全国,不涉及国家安全、全国统一市场以及区域协调发展等方面的财政事权,原则上应该尽可能由地方政府承担;即便受益范围和影响程度涵盖全国、体现国民福利及公民基本权利的普惠性基本公共服务,也应该基于事权构成要素、实施环节,对事权进行分解细化,将地方更具优势的执行性事权交由地方政府,比如基础教育、基本医疗、基本养老服务等,中央政府应该更多地承担标准和政策制定、监督和评估等环节的事权,具体的执行还是应该交给地方政府,由地方政府基于地方实际和公民需求组织落实;凡受益范围属地方性公共服务、社会管理等直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关,所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务,如社会治安、警察和消防、市政交通、垃圾清运、绿地维护、水电气服务、扶贫攻坚以及农村公路等,基于提高行政效率、降低行政成本的需要,都应优先作为地方的财政事权,其支出所需财力也要相应地转移给地方。这也是上世纪80年代以来世界范围内普遍加大向地方分权的主要原因。

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