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国家治理的理念与趋势
来源:学习时报    作者:陶希东    2015-11-12 09:29:25

  从全球各国理论与实践发展来看,21世纪任何一个国家的有效治理,都面临着更加纷繁复杂的挑战与矛盾,经济全球化、权力分散多极化、组织互动跨界化、社会网络流动化、社会生活智能化、不确定性和风险化等趋势越来越明显。因此,如何构建一套科学、合理、高效的治理制度体系和治理模式是各国普遍关注的一个共同议题。总体而言,就民族国家而言,全球主要存在如下几大治理理念和发展趋势。

集中化多层次治理
  为了达到有效治理的目的,一个民族国家往往包括各级各类的行政区划单元,而在城市高度密集的大都市区,政区的碎片化日益成为国际大都市建设的一个世界问题。对此,先后经历了传统区域主义、公共选择理论、新区域主义等各种理论思潮,有一种治理倾向在20世纪90年代比较突出,那就是主张适当集权或组建统一化大都市区政府的集中化治理。该模式有两种路径:一种是采用政府结构调整的方法来达到区域跨界治理的主要目的;另一种是通过强调政府治理过程或政府职能的调整来处理区域问题。
  这种治理的主张有四:一是将邻近的、发达的、未合并的地区纳入中心城市政府管辖区内,实行兼并或合并;二是减少政府的数量;三是在一些政府内部整合或联合相关的职能;四是在一个委员会的框架下提升城市之间的合作。典型案例当属2000年伦敦大都市政府的成立。根据这一治理理念,未来一些国家的大都市地区,将会形成更具集中化的大都市区政府,分层次统筹协调跨界性公共服务的生产和运作。以适度集权为主的集中化治理,尽管存在一定的难度,但在过度分散化、碎片化、分割化的小规模地方单元或区域,也可能是一种能得到民众广泛支持的潜在治理新趋势。

离散化多中心治理
  所谓离散化治理,是与集中化治理趋势相反的一种趋势,即一个国家面对一些巨大的全球城市区域治理难题时,遵循和保持多中心政府体系,大力发展郊区,政治权力分散在多个一般政府手中,最大程度地实现多元政府体系的独立和民主。与此相适应,对各种公共服务的提供,除了一些必须合并才能实现规模效应的服务外,更多的公共服务也应该在社区政府层面供给,最大程度地降低服务成本。
  这一治理思想强调,有些公共问题的解决,并不一定调整现有政府的基本结构,而在于发挥不同治理主体的分散作用,采取独立或联合的方式,处理各种自身管辖区或跨边界范围的公共问题。这一点,从西方发达国家日渐增多的“边缘独立城市”“特别区政府”“邻里政府”中可见一斑。这方面的理论思想主要包括公共选择学派、多中心治道等理论体系。

协作性治理
  在国家治理的实践中,管理者必须面对管理领域内多重复杂的政府、组织、项目和工具,公共管理者绝大部分时间都用来处理其自身和其他组织之间的众多相互依赖关系,包括纵向与横向的活动。于是在20世纪60年代就产生了一种协作性治理的现代治理理念,其核心主张就是国家或地方政府在做好基于辖区管理的基础上,针对一些跨界性公共问题或公共服务的短缺,与上下级政府、市场、社会之间形成上下左右的纵横协作网络,跨越政府和组织边界进行管理成为公共管理的核心活动。
  根据这一治理思想,出现了诸如政府间协议、大都市区规划组织、州际协定、政府联合会、跨部门治理、府际治理等诸多治理形态和方式,在欧美发达国家的大都市和区域治理中被广泛采用。

网络化治理
  网络化治理是一种针对全球化深度发展的挑战,旨在解决诸多跨越边界矛盾和问题(恐怖主义、疫情传播、灾难控制、公共危机)、具有更广泛跨界协作治理内涵的新型治理理念。在这种治理模式中,高级管理人员的核心职责不再集中于管理人员和项目,而在于组织各种资源(常常不属于自己的资源),创造公共价值,政府机关作为直接服务供应者的作用已经越来越不重要了,更为重要的应该是作为一种公共价值的推动者,在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网络中发挥作用。
  这一治理理念的核心主张就是公共服务的生产和提供可以分离,政府不再是公共服务的直接生产者,而采取市场主体之间的合同、商业化、公私伙伴关系、外包、特许协议和私有化等形式,实现公共服务的有效供给,提高政府治理的效率和能力。这一治理理念的相关理论有社会政策网络、第三方治理、公私合作伙伴治理(简称PPP模式)、政府协同治理、数字化治理、企业家政府等等,尤其是PPP模式在全球国家治理中得到广泛应用,取得了显著效果。

智慧治理
  智慧治理是2008年全球金融危机以后,由美国学者尼古拉斯·伯格鲁恩在分析西方民主治理机制危机和中国现代治理有效性的基础上提出的一种中西混合型治理模式,旨在实现美国危机式民主治理体系的改造,以有效应对全球转型的各种挑战(社交网络、巨型城市、生产能力的全球化扩散、民主意识的持续高涨等)。
  智慧治理的核心观点是,在统治社群的过程中,善治(good governance)必须加大力度下放权力、包容公民,同时,把决策机制分散到有能力进行体制整合的各种机构中,由此赋予代表政治权威的机构以合法性。主要做到如下几点:公民参与社群生活;立法机构和行政长官通过民主选举产生;将权威赋予一些独立的贤能机构;培养超越争端的道德力量;行政机关保持高水准、诚信度和透明度;评估治理效果,等等。与此类似的思想还有参与式治理、公民治理等。
  综上,除跨国的全球治理外,对于一个民族国家而言,并不存在“一劳永逸”的治理模式。任何一种治理模式,若要保持长久的合法性,都必须立足本国的历史、文化、国情,并抱以开放的态度,进行适时调整与改革创新,最大程度地吸纳各种新型力量的参与。

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