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第三方评估应注重体系和方法创新
来源:学习时报    作者:经济体制改革试点第三方评估研究课题组    2015-11-25 16:15:28

 

  在推动国家治理体系和治理能力现代化的新一轮改革与政策创新中,第三方评估体系将扮演越来越重要的角色。当前我国公共政策评估正处于新的历史时期。一系列重大改革的政策评估不仅有助于决策者反思并修正相关领域政策,而且还有利于完善国家重大决策机制,使之更加科学化和民主化。例如,十八届五中全会提出“全面放开二孩”计划生育政策,很大程度上也是基于“单独二孩”生育政策评估的理性的动态政策调整。

  但是,不容忽视的是,现行第三方评估体系还存在着诸多问题。学界已经就第三方评估体系中存在的政府绩效信息公开不足、制度和机制不健全等问题开展了不少研究。这些研究主要关注第三方评估体系中的政府责任,却忽视了第三方评估机构的自身能力建设。第三方评估机构应注重政策评估理念和方法创新,提升政策评估能力,保证第三方政策评估的专业性。

  注重不同阶段评估的差异性

  政策评估机构(主要由各类智库组成)参与政策评估,因其介入政策过程的节点不同表现出显著的阶段差异性。除了目前广为采用的智库介入到政策执行后的事后绩效评估外,智库既可以介入到政策制定时政策方案择优的事前评估,也可以介入到政策执行环节以监控、指导、反馈、修正为主导的事中评估。每个阶段的差异性对智库的政策评估能力提出不同的要求。

  事前政策评估侧重政策方案的可行性择优分析。比如以成本—效益分析为基准的经济可行性,以社会风险分析和利益权衡为基准的政治可行性,以组织资源—动员能力、项目管理为基准的管理可行性等。事前政策可行性评估的关键是预测。以云计算、物联网、海量数据挖掘为代表的大数据技术,为政策模拟仿真试验提供数据支撑,可以有效提升评估预测的准确度。

  事中政策评估侧重对政策执行状况的监督、检查,对执行现状与阶段性目标的“预期—差距”评估,并据此提出指导意见或者下一步执行方案修正的建议。事中政策评估可以及时发现政策执行可能出现的“负效应”或非预期结果的“苗头”。结合公共政策评估信息数据库建设,政策执行数据的实时采集和预警监控将成为事中政策执行评估的关键。

  事后政策评估侧重于政策执行后的绩效目标实现情况、政策执行对象的满意程度测量和政策执行绩效差距的原因分析。事后政策评估,应突出政策绩效差距形成的因果机制,而不仅仅是对绩效差距进行评价排名。理解智库参与第三方评估不同阶段的侧重点差异,有助于智库在政策评估能力建设方面做好规划,在不同的阶段选择不同的政策评估“工具箱”。

  注重预期结果和非预期结果评估相结合

  公共政策评估既包括预期目标结果的评估,也包括非预期结果的评估工作。中国公共政策执行中普遍存在的政策执行阻滞、政策变通执行等现象,使得公共政策实际执行结果总是会偏离政策目标。在此情景下,第三方评估应注重预期结果和非预期结果评估相结合。

  公共政策的预期结果主要指对预先设定的政策目标的实际执行结果的评价。对公共政策预期结果的评估,是当前我国第三方政策评估的主要工作。预期结果评估往往据此评定等级,公开发布或内部通报绩效排名,并以排名为依据对政策执行对象进行奖惩制度。

  现行政策评估往往侧重于采集政策预期结果的目标、指标数据,而将忽视对非预期结果的调查。产生公共政策的非预期后果的主要原因是在政策制定过程中,决策者对政策问题发展趋势的考虑不够周全,导致政策执行后出现意想不到的结果。比如地方政府实施经济发展战略导致环境破坏等非

  预期后果。又比如,煤矿私有化政策原本是为了解决国有企业效率低下和国有矿产开采“公地悲剧”问题,但却导致矿难事故增加。当然,有些政策非预期后果也可能是正面的,比如有学者发现中国多年实施的计划生育政策使中国不同性别之间的社会地位更加平等。对这些非预期结果的评估可以帮助决策者反思政策方案、完善决策体系,推动政策评估向决策者的良性反馈。

  注重因果机制的识别方法

  现阶段我国政策评估的方法和工具以层次分析、数据包络分析等方法为基础,建立“指标—权重”型综合绩效评价模型。然而,政策评估的重要功能在于识别政策效果的因果机制,为下一步的政策过程优化指明方向。而识别政策评估因果机制的核心逻辑是反事实推断。

  反事实推断是指在假设与事实相反的情况下判断预期的结果是否仍会发生的一种逻辑思维过程,以确定关键政策干预与结果之间是否存在真正的因果关系。反事实推断是社会科学中因果机制识别的基本方法论哲学和研究设计逻辑之一。以反事实推断为方法论基础,计量经济学最近几十年已经发展出倍差分析法(DID)、 倾 向 值 匹 配(PSM)、准自然试验、合成控制法等方法和模型,近年来被引入到公共政策分析中,用于识别政策影响及因果机制。西方学术界和智库较早将此作为主流的政策影响评价方法,应用于学术研究和智库政策评估报告中。如西方学者曾对欧盟财政政策、美国环境政策、美储政策展开的因果机制识别层面的政策评估研究。

  但是,当前我国第三方政策评估机构在实践中还较少使用上述方法。可能的原因既与智库自身的研究方法更新缓慢有关,也与这些研究方法对数据的较高要求导致的可操作化难度有关。因此,在第三方评估工作中,一方面,我国应致力于提升第三方政策评估机构的研究能力;另一方面,政府应该加强第三方评估制度体系建设,规范第三方评估流程,建立政策过程的全流程信息数据库,为第三方政策评估机构的政策评估理念和方法创新创造条件。

  (执笔人:朱旭峰 韩万渠)

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