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推进协同治理的挑战
来源:学习时报    作者:胡颖廉    2016-01-26 09:31:19

  从学理上说,协同治理是自然科学中协同论和社会科学中治理理论的交叉领域。尽管该理论还没有形成明晰的概念和框架,但基本上包括治理主体多元化、各子系统协同性、自组织间竞争合作以及共同规则制定等内涵。协同治理的本质是通过在共同处理复杂社会公共事务过程中的相互关系协调,实现共同行动、耦合结构和资源共享,从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性。通过消除现实中存在的隔阂和冲突,以最低的成本实现社会各方共同的长远利益,从而对公共利益的实现产生协同增效的功能。也正因如此,协同治理成为界定政府、市场、社会关系的基础制度,而不必要专门区分社会协同治理或政府协同治理。

协同治理带给我们诸多工作方法和理念启示。一是从方法论角度,就是要从系统的角度去看待经济社会的发展。二是从理论内容看,就是要对经济社会系统的复杂性、动态性和多样性要有清楚的认知。三是协同治理理论对于开放系统下的多元化协同发展具有较强指导意义。

协同治理的价值也是多方面的。首先是协同治理有助于社会公众民主意识的增强和民主参与能力的提升。参与各方具有充分表达自身利益诉求的权利,同时也承担充分倾听其他利益诉求的义务,秉持平等的原则,在相互理解尊重的基础上进行自我利益与公共利益的不断调适,最终形成一致行动。其次是有助于政府职能转变和服务型政府建设。服务型政府是在社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,经过法律许可,按照民众意志组建起来的以提供服务为宗旨并承担着服务责任、讲究效能的政府。各方参与在这一过程中显然不可或缺。此外,协同治理有助于公共政策的优化和政策效能的实现。协同治理强调政府、市场、社会各方在平等基础上进行公开理性的对话、交流和协商,形成并维持一种深层次的相互信任和理解,包容不同观点、思想或诉求,在不同利益相关者之间形成一种动态均衡。

与此同时,协同治理存在着以下几个挑战。

政策目标的一致性。协同治理的重要前提是各方拥有相对一致的政策目标。政策目标一致性既体现在治理过程中,也反映在结果上。然而处理复杂公共事务的成效是不明确的,有时还难以测量和评估,甚至要花费较长时间才能实现。协同治理将具有不同目标的参与者聚合到一起,其依据各自目标在同一框架内开展活动,试图实现自身利益最大化,从而在不同参与者之间形成张力和冲突。更为复杂的是,在漫长的目标实现过程中,各方初始目标的偏离或异化就在所难免,这在政府主导下建立的协同治理网络中表现得尤为明显。例如跨区域环境治理,由于涉及不同地方政府和市场主体,其治理污染的决心受经济形势和舆论氛围影响,当经济下行压力加大时,治理力度往往会减弱,以回应民众对经济发展的诉求。尽管政府可以引导和激励各方将个体利益与公共利益兼容,但各方利益固有的竞争性以及价值理念的差异化使得政策目标难以达成一致。

政府干预的有效性。协同治理是多元主体的共同行动,政府通常在其中发挥主导作用。为实现协同治理目标并确保治理过程有序,政府需要对其他参与主体进行适当干预,其手段包括监督管理、经济激励、教育引导等。然而经验告诉我们,政府干预行为经常会失灵,几乎所有政府至今未能寻找到协同治理中适度监管的标准和节点。例如,为充分调动参与各方的积极性,政府会通过放松监管和结成良好的公私伙伴关系来营造宽松的合作环境,其结果可能会造成高额财政支出和低质量公共服务,这一情况在水电气等城市公用设施领域屡见不鲜。

与此同时,有些政府官员可能会滥用权力干涉协同网络削弱治理有效性,例如在政府购买社会组织服务等领域设置各种市场准入门槛,阻碍参与者自由进入。于是,政府对协同治理网络的干预始终在两个极端之间摇摆:先是放松有效监管,当出现问题时又过度反应,转而对参与各方进行事无巨细的微观干预,许多国家的健康、安全、环保等社会监管领域就存在类似问题,过度监管给企业带来的巨大成本,最后都由消费者承担。另一种可能是,政府在起始阶段对参与各方进行过度干预和监管,引起参与各方的不满,转而无原则地放松监管。

信息沟通的对称性。信息不对称是市场失灵的重要原因。同样道理,良好沟通与协调是协同治理成功的重要保障。传统政府部门习惯由单一组织承担某项任务,组织内部结构关系和沟通渠道有助于信息流动。在多元主体参与的协同治理网络中,分权式组织结构和非制度化传播途径会带来种种沟通困难,不同参与主体间建立的信息壁垒进一步加剧了问题严重性。例如在跨国气候治理、流行疾病防治、打击网络犯罪等国际事务中,国与国之间、社会组织与社会组织之间都会有所保留地共享信息,而不是和盘托出。

协同治理一般要在多级政府、各类企业和社会组织以及社会公众之间进行政策协调。每一个参与主体都代表一定群体的利益,也都有一部分支持者。而且不同体制各有其独特的组织逻辑,不同逻辑的体制难以相互协调。当所面临公共事务的复杂性高而各主体间职责又不甚清晰时,协调就变得困难重重。此时,若参与协同各方使用独立且不相兼容的信息沟通系统,就会加剧信息不对称,协同治理的效果可想而知。

示范效应和“搭便车”问题。政府部门、市场主体、社会组织的属性和定位不同,其价值理念和行为模式也存在差异。因此在多元主体参与的协同治理中,示范和标杆的参照作用显得十分重要。优质示范能增加参与主体自觉性和积极性,提升协同治理整体绩效。但同时也不可避免地存在劣质示范,其负面效应经由协同网络发挥作用,侵蚀整个协同治理体系和正向效能,阻碍政策目标实现。典型案例是作为世界级难题的医药卫生体制改革,若主导改革的政府部门具有自身利益或偏袒某一方,那么制药企业、保险公司、患者等其他参与主体的行为就不可能致力于公共利益最大化。

另外,由于责任分散和社会公平感缺失等原因,协同治理过程中还会出现“搭便车”现象。也就是单个主体与其他参与者共同完成某项任务时,其付出的精力往往少于单独承担任务时的努力,个体行为积极性与效率也随之下降。中国成语“滥竽充数”讲的是类似道理,当个体活动时有其他主体在场时,个人付出的努力往往比单干时要少。所以我们会在现实中看到公共事务治理中的“公地悲剧”现象,每个个体希望借助其他参与主体的付出,以自我投入最小化获得与其他参与主体相同的回报。

当下,协同治理对于科学定位政府职能、培育完善市场机制、实现社会自治无疑有着重要作用。然而在市场和社会尚不能有效发挥治理作用时,实现经济腾飞、推进政治发展和构建和谐社会的治理重任,很大程度上有赖于政府的介入和启动。经济社会事务治理创新应当通过政府、市场、社会各方不断的协商与沟通以达成共识,形成目标一致的共同行动。这其中,党和政府必须直面协同治理挑战并进行有针对性的顶层设计和制度安排,以充分实现协同治理的价值,提升协同治理绩效。

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