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国家治理现代化背景下的政府治理创新
来源:学习时报    作者:杨雪冬    2017-03-27 08:18:03

  由于各层级之间“职责同构”的限制,虽然各级落实方案的形式越来越完整,语言越来越规范,但是特点越来越弱,即使是最低层级制定的落实方案仍然与顶层设计方案差别不大,限制了具体方案在各地方层级的操作性。

  今天的地方,与改革开放之初的地方已经迥然不同,彼此之间的差异更加多样,甚至有些方面的差距在不断拉大。只有承认这些变化,才能在进行顶层设计的时候不犯冒进主义、“毕其功于一役”的错误。

  中国的改革开放是经济基础与上层建筑关系调整的过程。在这个过程中,政府治理作为上层建筑的有机组成部分,通过简政放权、财税体制改革、干部人事制度改革等多种形式,主动调整和变革,以回应经济基础变革的要求,顺应经济社会的发展。“创新”是近四十年来政府治理的主题之一,政府因而成为各个领域创新的火车头和第一推动力。

  政府治理创新进入新阶段

  党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化,完善中国特色社会主义制度的总目标,政府治理创新进入了新的阶段。这体现在以下五个方面。

  顶层设计成为推进全面深化改革和全面开放的基本理念和方式。“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局、新发展理念成为各领域改革的基本遵循,具体领域的改革创新都要制定改革方案,明确时间表路线图,实行统一领导,协同推进。截止到2016年底,中央深改小组共召开 31次会议,通过了200多个改革文件。根据2016年12月30日中央深改小组第三十一次会议的报告,2016年全年,中央深改小组共召开了12次会议,审议了146个重大改革文件;领导小组确定的97个年度重点改革任务和128个其他改革任务基本完成,中央和国家有关部门还完成了194项改革任务,各方面共出台改革方案419个。

  改革创新的制度环境更严密,更有约束性。经过几十年的制度建设,中国的各项制度更加完备,法治环境不断完善,任何领域的任何改革都不能脱离制度约束,更不能挑战制度权威,根本目的是完善制度。因此,习近平总书记要求,要准确推进改革、协调推进改革、依法改革、有序改革。“该中央统一安排的各地不要抢跑,该尽早推进的不要拖延,该试点的不要仓促面上推开,该深入研究后再推进的不要急于求成,该先得到法律授权的不要超前推进。要避免在时机尚不成熟、条件尚不具备的情况下一哄而上,欲速而不达”。

  改革解决的问题更难,涉及面更广,根源更深,更为复杂。经过几十年的发展,中国进入了改革攻坚期、深水区、社会矛盾凸显期。习近平总书记形象地说:“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是难啃的硬骨头。”要凝聚改革共识,克服思想观念的障碍,打破利益固化的藩篱。

  突出改革措施的执行力。习近平总书记认为,“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素”。他多次用“钉钉子精神”“踏石留印,抓铁有痕”等形象的话语来强调执行和落实的重要性。为了提高执行力,在党内管理和政府治理方面采取了多项举措。实现了对各省级机构、中央国家机关以及中央直属企业等巡视的全覆盖。本届政府从2014年开始采取全国范围的督查,至今已经举行3次,推动了相关政策的落实。

  强调改革试点的规范化。试点改革是中国改革的重要经验。试点是“侦察兵和先遣队”,解决的是“必须取得突破但一时还不那么有把握的改革”,通过取得经验、掌握情况后再推开。但是试点改革不是随意的、自发的,而是在整个顶层设计的框架下有组织地安排,有目的地实施。为了更好地发挥改革试点的作用,2016年3月,中央深改小组第二十二次会议审议通过了《关于加强和规范改革试点工作的意见》,为改革试点工作提供了基本遵循。

  政府治理动力亟待提升

  按照一般的理解,在如此锐意改革的中央领导下,各部门各地方应该迸发出更大的活力和动力。然而,个别部门和地方的反应并不强烈,不仅“依法改革”的主动性不强,甚至出现“为官不为”“懒政怠政”的现象。从2015年开始,《政府工作报告》专列一部分谈“政府自身建设”。在多个场合,李克强总理严厉批评“门好进了、脸好看了,事难办了”“只要不出事、宁愿不做事”“不求过得硬、只求过得去”等懒政怠政现象。这样的结果是多种原因共同导致的。

  个别地方的利益格局在一定程度上的固化限制了其改革创新冲动。就一些地方的政府治理而言,稳定和秩序是其首选目标,探索创新多是对危机和挑战的应对。在改革开放的过程中,之所以在各地经常涌现出不同内容和形式的改革创新,主要是因为当地党委政府有着强烈的发展理念和担当精神。而经过了三十多年的发展变化,个别地方的利益格局基本形成,一些利益关系固化下来,制约和束缚了这些地方干部的思想行动,思想懈怠了,行动疲沓了。

  国家治理内容的调整造成了地方领导干部的不适应。尽管经济发展依然是整个国家治理的中心任务,但是社会治理、环境治理、文化治理等上层建筑的调整也变得越来越重要。对于长期习惯于搞经济建设的不少领导干部来说,很难马上适应这些新的治理需要。这些新的治理任务,需要更细致的规划、精细化的治理以及长期的投入,不能简单地套用提高GDP的原有做法,甚至这些治理任务与发展经济的任务之间还存在着紧张乃至矛盾的关系。

  顶层设计方案执行中的“时滞效应”。加强顶层设计,意在整体谋划,克服决策的碎片化和行为的短期性,发挥我国的制度优势。在设计顶层方案的时候,通过领导小组、部门联席会议、明确具体任务等方式,的确实现了这种制度创制的意图,但是在具体执行的过程中还存在着一定的“时滞效应”,设计方案不能及时地落实执行。“条块”格局是造成这种现象的主要原因。一方面,顶层设计方案是由作为“条条”的各职能部门执行的,需要与这些部门的系统要求对接起来;另一方面,顶层设计方案往往通过行政层级(块块)来贯彻执行,由于各层级之间“职责同构”的限制,虽然各级落实方案的形式越来越完整,语言越来越规范,但是特点越来越弱,即使是最低层级制定的落实方案仍然与顶层设计方案差别不大,限制了具体方案在各地方层级的操作性。

  部分领导干部对从严管理的理解出现偏差,产生畏缩甚至推诿倾向。全面依法治国、全面从严治党,是提高国家治理制度化水平的战略性举措。从严管理是这些战略措施在各地方、各部门中的具体落实。然而,由于对这些战略举措认识的不到位,导致具体落实措施的简单化、武断化,扭曲了制度设计的初衷,走向了另一个极端。比如,把从严管理等同于凡事都要找依据,没有依据就不办事、不执行;把从严管理等同于凡事都要走程序,事事请示汇报,等领导批准;把从严管理等同于增加监督,混淆了决策和监督之间的边界,降低了决策的效率,等等。最重要的是,由于在从严管理过程中,部分领导干部没有厘清自主行为的空间边界,尤其是法律和政策的边界,因而行事小心翼翼,滋生了“多一事不如少一事”的心理。

  对创新的激励机制不完善,效力不足。说到底,探索创新是由人来执行的,没有富有创新精神的各级领导干部,就不可能有遍布各地的创新探索。中国的干部队伍集聚着大量的社会精英,其中绝大部分是有理想、有抱负、有追求之人,这是中国制度能持续高效运行的重要原因。创新不能只依靠创新者的主观动力、个人情怀,必须构建起可持续的激励机制。现有的薪酬机制、晋升机制并没有将鼓励创新考虑在内,平均主义、“出头椽子先烂”的心理依然存在于某些地区的政治生态中。

  社会舆论对地方领导干部塑造诱发的消极情绪。尽管地方领导干部为了落实上级要求,采取了各种方法来克服困难、解决问题,但由于掌握的资源有限、监督制约乏力,加之部分人员能力和素质不足,容易出现行为的失范。舆论对地方领导干部的批评和消极刻画,增加了地方领导干部工作的难度,也诱发了消极情绪,比如“既然不能得到理解和承认,就不需要努力和担当”的心理。笔者参与了多届中国地方政府创新奖的评选,接触的许多领导干部都曾表示,他们之所以看重这个奖项,就是因为这是来自社会的评价。

  激发政府治理创新动力的建议

  改革创新动力不足、消极行为增多引起了各方面的重视,其解决则需要多方协同努力。

  应清醒地认识、辨析和承认地方发生的重要变化。今天的地方,与改革开放之初的地方已经迥然不同,彼此之间的差异更加多样,甚至有些方面的差距在不断拉大。只有承认这些变化,才能在进行顶层设计的时候不犯冒进主义、“毕其功于一役”的错误。决策者要自觉地在决策中坚持多样性的意识,做出有针对性的回应,这既是对地方的尊重,也有利于提升决策执行的效果。在许多治理问题上,地方不仅是上级要求的执行者,也是上级的合作者,更是问题的预警者。发挥地方的主动性和创造性,有助于控制问题的扩大、风险的传播,也能为决策制定和改进提供依据。

  积极构建鼓励差别化探索的体制机制。长期以来,我国的决策执行中一定程度上存在着“一收就死,一放就乱”的恶性循环,造成了治理资源的巨大浪费。鼓励差别化探索必须以承认地方的多样性为前提,深化中央与地方,以及各层级政府之间的权责划分,在总的框架下确定具体目标时要尊重地方的自主性,确定政策效果衡量标准时切忌单一化。从全面深化改革的目标确定以来,习近平总书记就多次提到要把顶层设计与鼓励基层创新结合起来。他在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上进一步明确提出,“中央通过的改革方案落地生根,必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索”“要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法”。需进一步提高决策制定和执行的科学化水平,在决策过程中多关注地方的需求和具体情况,多吸收地方的经验做法。在执行的过程中给地方适度的变通空间,合理地配套资源,并允许试错、宽容失败。

  在合理划分治理职责的前提下积极推动各类治理资源的合理配置。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上提到,要针对基层工作的特点和难点,推动职能下沉、人员力量下沉,建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系。近年来,通过多方面的努力,基层治理所需的资金、人力、办公场所、技术支撑等各类治理资源普遍增加,基层治理的能力也不断提高。但是,这些调整变化还不足以应对复杂、多样、琐碎的治理问题,因为许多治理问题需要更高层级的政府机构来协调,需要跨行政边界来合作解决。因此,既要合理划分治理职责,探索治理资源的跨边界配置,又要防止一些部门以资源下沉为借口下放责任,加重基层政府权责不对等的困难。

  营造鼓励政府创新探索的社会舆论。充满活力的社会急切地呼唤着创新,社会创新反过来又会促进政府创新。这是三十多年改革开放带来的巨大变化。鼓励各级政府探索创新,不是简单地奖励几个优秀的领导干部,树立若干模范榜样,而是应努力营造鼓励探索、宽容失败的社会氛围,尤其是对领导干部的评价不能过度使用“一票否决”的方法。在舆论引导上,上级部门尤其不能频繁地使用批评问责,而应努力营造国家与社会、上下级之间相互信任的良好局面。

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