耕地保护是关乎中国经济社会可持续发展的重要战略议题，更是中华民族永续发展的基础。党的二十届四中全会明确提出“严守耕地红线，严格占补平衡管理，统筹农用地布局优化”，旨在解决耕地保护中的突出问题。2025年中央一号文件强调严格耕地总量管控，提出“以补定占”的原则，要求将各类耕地占用纳入占补平衡统一管理，确保省域内年度耕地总量动态平衡。山区作为耕地资源的重要组成部分，受地形条件、生态环境等因素影响，其耕地占补平衡面临着补充耕地选址难、质量提升成本高、后续管护难度大等特殊挑战，极大影响全国耕地保护大局和粮食安全根基。持续完善山区耕地占补平衡工作机制，对推动耕地保护高质量发展意义深远。

　　当前，山区脱贫村受自然条件限制，在落实耕地保护政策过程中，区域特殊性与制度系统性的脱节问题日益凸显，给基层治理带来多重挑战。一是土地属性错位与整治效益相对失衡。山区耕地保护的首要矛盾在于土地管理部门的权属交叉与数据更新相对滞后。退耕还林地块未及时调出耕地数据库、易地搬迁后农田性质未变更等问题，容易导致不具备耕作价值的土地被纳入整治范围，由此造成机械执行耕地整治的做法，实质上带来了财政资源的低效消耗。二是技术刚性监管与基层治理困境。当前以航拍监测为核心的耕地监管体系，在山区实践中一定程度上出现了技术逻辑与现实需求的脱节。遥感技术形成的“图斑”将耕地保护指标刚性化，却未能充分考虑山区耕地的实际利用价值。这种技术主导的治理模式容易导致两个突出问题。一方面，形成从撂荒、整治，到拍照取证、再次撂荒的被动循环。基层为应对系统警示，不得不对不适宜耕种的土地进行重复整治，这种“为过审而整治”的做法既浪费资源，又加重村级债务。另一方面，技术治理与农民认知容易产生冲突。系统认定的“耕地”与村民实际耕作意愿存在偏差，山区“图斑”耕地因缺乏耕种主体而再度荒废。脱离农业生产规律的监管方式，不仅不能有效提升粮食产能，反而容易使基层陷入整治、负债的恶性循环，削弱了乡村可持续发展能力。三是指标调配机制下的区域发展相对失衡。对于部分多山省（区、市）来说，现行跨省耕地指标调剂政策虽然短期内带来了资金收益，实质上却容易将耕地保护成本向生态脆弱区转嫁。经济发达地区通过统筹获取建设用地指标拓展发展空间，而欠发达山区需开垦边际土地以平衡用地需求，一定程度上加重了农业生产的压力。长期来看，这容易导致拉大地区发展差距，与区域城乡协调发展的战略目标存在一定矛盾。

　　针对山区耕地占补平衡的突出问题，需立足区域禀赋，坚持系统思维，从复耕利用、区域统筹、指标调剂三个维度精准发力，构建适配山区特点的工作机制。

　　强化山区耕地复耕复垦与多元利用。首先，要准确摸排流出耕地及撂荒地复耕利用的可行性，对山区村庄耕地流出及撂荒地情况进行系统摸底，测量相关数据，掌握周边村民居住及农耕活动情况，根据就近原则重新调整划定土地权属，评价耕地复耕潜力，及时开展复耕复垦。其次，为复耕复垦创造便利条件，利用补充耕地指标收入，优先雇佣当地劳动力修缮道路，连通撂荒地，必要时适度拓宽、硬化道路，便于农机具通行。最后，丰富土地耕种和利用方式，组织专业人员检测当地环境指标，确定适合种植的作物种类，树立大食物观，合理安排不同耕地的种植内容，鼓励发展林下经济，推动多种种植业和养殖业的发展，同时支持与周边联动发展生态民宿、森林康养等休闲服务业。

　　统筹区域禀赋优化耕地占补平衡实施。随着耕地保护政策的持续推进，特别是在山区，部分耕地因地形复杂、交通不便，导致整治难度大、成本高。一些地方在占补平衡实施过程中，存在土地性质变更不及时、复垦后续耕种缺乏可持续性等问题。针对这些问题，需因地制宜推进耕地占补平衡。对确实无法耕种的土地，应及时落实易地占补平衡，办理土地性质变更、农用地转用审批手续。同时，还要积极推进本地占补平衡，优先在土地条件较好的地区开辟新耕地或高标准农田。对于本地资源不足的，可在周边其他乡镇补偿耕地，并鼓励当地农户或村集体经济组织积极参与。此外，还要优化省域内建设用地增减挂钩管理，落实源头管控，避免向山区调剂过多耕地任务，鼓励多山市、县（区）根据土地和资源承载力审慎推进城镇化建设，确需占用耕地的项目，可由省内平原地区落实占补平衡，以促进区域协调发展。

　　规范推进建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。一是严格落实资金用途。按照国家有关规定，加强监管，将已获得的调出建设用地节余指标调剂资金收入，用于当地巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，优先保障安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、耕地保护、高标准农田建设、生态修复及农业农村发展建设等。同时，将资金收入适度用于帮助山区村落开展撂荒地复耕复垦，或缓解因连年低效无效整治而产生的债务压力。二是立足长远，适度参与新的建设用地指标跨省域调剂。鼓励多山省（区、市）基于自身现有补充耕地指标储备库及新建高标准农田等情况，优先满足当地用地需求，参与新的建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。同时，确保省内建设用地和农耕用地的均衡发展，优先满足中央和本省重点建设项目以及补充耕地能力严重不足的地区落实耕地占补平衡需求，不为短期资金收益出让建设用地指标，为本地城镇化发展和高质量项目建设备足土地资源。三是在耕地资源调配过程中，充分考虑山区自然条件限制，严格控制向不具备耕作条件的多山陡峭地区调剂耕地任务。在制定耕地占补平衡方案时，结合实际对山区农村给予政策倾斜和任务减免，着力减轻基层不必要的整治负担。