党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“以制度建设为主线”[1]的重大命题。《决定》从进一步全面深化改革、推进中国式现代化着手，全面部署了经济、政治、文化、社会、生态文明、军队国防、党的领导等七大领域的制度建设。在政治制度建设方面，《决定》强调：“聚焦发展全过程人民民主，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推动人民当家作主制度更加健全、协商民主广泛多层制度化发展”，“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面”。[2]这些重要论述为我们回望新中国成立以来政治制度建设的发展进程，分析中国特色社会主义建构的政治制度体系，全力以赴完成推进政治制度建设的要务指明了根本方向和正确路径。

　　一  新中国成立后政治制度建设的发展进程

　　政治制度是随着国家的产生而形成和发展的，是上层建筑的重要组成部分。国家的核心问题是政权问题，任何阶级夺取政权后都必须巩固政权。这需要政治制度为其规定相应的政体形式和组织结构，制定基本的法律秩序和运行规则。因而，政治制度对于国家而言，是基础性、根本性的建设，历来是有国家必有政治制度，而绝不可能出现无政治制度而有国家。历史上任何一个新出现的政权，都要把国家政治制度的建设、完善作为一件大事来抓。否则，国家将难以建立，更难以持续发展。

　　早在1949年中华人民共和国诞生前夕，毛泽东就撰著了《论人民民主专政》，为新中国构建了人民民主专政的国体制度。1954年9月，我国召开第一届全国人民代表大会第一次会议，制定了《中华人民共和国宪法》，规定国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，建立了人民代表大会制度，并把人民代表大会制度作为国家的政体形式，即国家政权的组织形式。宪法和人民代表大会制度，奠定了我国政治制度的基础。随着1956年我国进入社会主义初级阶段，又建立了一系列的社会主义经济、政治、文化基本制度，初步形成社会主义国家的法律体系。从总体上看，新中国成立后一段时期的制度建设取得了巨大成就，但也存在迟缓、滞后的问题，甚至还遇到了挫折。

　　进入改革开放和社会主义现代化新时期后，邓小平深刻总结新中国成立后制度建设的经验教训，旗帜鲜明地指出制度建设的重要性，开启了中国特色社会主义制度建设的新进程。邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[3]通过深刻总结历史教训，邓小平从法制建设的角度，论述了制度建设问题，他指出：“我们好多年实际上没有法，没有可遵循的东西。……要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有，要制定；经济方面的很多法律，比如工厂法等等，也要制定。我们的法律是太少了，成百个法律总要有的”，“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”。[4]1992年，邓小平还要求再用30年时间，“在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。[5]在制度化、法律化的方针确定后，邓小平认为，还必须严格执行制度，严格依法办事，“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等”，“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等”。[6]

　　在邓小平开创制度建设新局面之后，江泽民、胡锦涛接过接力棒，奋力书写制度建设的新篇章。从1992年党的十四大报告提出加强制度建设，到1997年党的十五大报告提出依法治国，建设社会主义法治国家，从2002年党的十六大报告提出注重制度建设和创新，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，[7]到2007年党的十七大报告强调更加注重制度建设，“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，[8]中国特色社会主义制度建设的浪潮呈现出一浪高过一浪的景象。前后历经近20年，到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，总共9500多部法律，形成了中国特色社会主义法律体系，迈进了新的法治时代。

　　自2012年党的十八大以来，根据党的十八大报告提出的要把制度建设摆在突出位置的要求，我国的制度建设驶入了快车道。2014年，在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，以习近平同志为核心的党中央创新性地确立了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。对于什么是国家治理体系和治理能力，习近平总书记阐释道：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家。”[9]由此可知，国家治理体系就是管理国家的制度体系，治理能力就是能够更好地运用和执行制度。总而言之，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要搞好国家制度体系建设，增强制度运用和执行的自觉性。这标志着我国的制度建设发展到了一个高阶水平。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项艰巨繁重的政治战略任务，完成这一政治战略任务，需要我们作出不懈努力。应该指出的是，我国的国家制度和治理本身，同时也具备完成这一战略任务的显著优势。2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”，并第一次概括提出了13个“显著优势”，阐明了“这些显著的制度优势，是我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据”。[10]由此把我国的制度建设提高到优势地位的认识高度。在这次全会的讲话中，习近平总书记对我国的制度问题做了高度概括，他指出：“中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度。”[11]从总体上搭建了中国制度建设的结构框架。

　　2024年7月召开的党的二十届三中全会又为制度建设拓展了新的思路。《决定》指出：“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”，“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度。”[12]这为政治制度建设发出了最新的指令。

　　综上所述，新中国成立后的政治制度建设，经历了从起步顺利与遭受挫折到改革发展、加快发展和高阶发展的进程。制度建设的内涵，也从注重单个制度建设发展到注重制度体系建设，使制度建设得以更加系统和全面。

　　二  新时代建构的系统全面的政治制度体系

　　贯彻党的二十届三中全会的“以制度建设为主线”的精神，必须充分认识中国特色社会主义进入新时代后我国建构的全面系统的政治制度体系，并以此作为切入点、聚焦点和着力点，全面推进我国的政治制度建设。

　　认识新时代我国建构的全面系统的政治制度体系，首先要认识中国特色社会主义制度体系的总体性结构层次。通过前文引述的习近平总书记的论述可知，中国特色社会主义制度体系的总体性结构层次包含了“根本制度、基本制度、重要制度”这些主体部分。同时，还要注意到习近平总书记早在2012年11月17日主持十八届中央政治局第一次集体学习时的讲话中曾阐述道：“中国特色社会主义制度，坚持把根本政治制度、基本政治制度同基本经济制度以及各方面体制机制等具体制度有机结合起来。”[13]在这里，中国特色社会主义制度体系除了“根本制度（政治）”“基本制度（政治、经济）”之外，还有很多的“具体制度（各方面体制机制）”。因此，中国特色社会主义制度体系从宏观、中观到微观形成的总体性结构层次，应当是“根本制度——基本制度——重要制度——具体制度”的四大结构层次。

　　根本制度。“所谓根本制度，就是在中国特色社会主义制度中起顶层决定性、全域覆盖性、全局指导性作用的制度。”[14]现在，我国的根本制度主要有：一是实行中国共产党的集中统一领导制度和全面领导制度，构成党和国家的根本领导制度；二是人民代表大会制度是国家的根本政治制度；三是马克思主义在意识形态领域指导地位的制度是国家的根本文化制度；四是共建共治共享是国家的根本社会治理制度；五是党对人民军队的绝对领导是国家的根本军事制度。

　　基本制度。“所谓基本制度，就是通过贯彻和体现国家政治生活、经济生活的基本原则、对国家经济社会发展等发挥重大影响的制度。”[15]基本制度也是覆盖和体现于经济、政治、文化、社会、生态文明各个领域的，因而它有基本经济制度、基本政治制度、基本文化制度等方面。例如，我国有三个基本政治制度：一是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，二是民族区域自治制度，三是基层群众自治制度。

　　重要制度。所谓重要制度，就是由根本制度和基本制度决定而产生的、体现在国家治理的各个领域、各个方面发挥重要影响的制度。重要制度主要包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、国防军队体制、党的建设制度体系等。体制是管理机构和管理规范的结合体或统一体，它是国家机关、企事业单位、社会组织等的关于机构的设置、人员的配置，职责的规定、权限的划分和运行的规则，以及组织机构的隶属关系，左右上下之间的相互关系而形成的一整套制度规范。以政治体制的重要制度为例，它主要包含了8个方面重要的规范制度：一是党政关系制度；二是党内民主和全过程人民民主制度；三是政府机构设置原则和制度；四是行政管理制度；五是重要干部的选举、任免与组织人事制度；六是科学、民主、依法决策制度；七是权力既相互制约又相互协调的运行制度；八是权力监督制度。

　　具体制度。所谓具体制度，即机制性的制度，主要就是规定工作的程序、步骤、方法等的制度以及工作中操作要遵守的规则、纪律。具体制度虽然处于制度体系的微观层面，属于根本制度、基本制度、重要制度的末端和细节，却是非常重要的、不可或缺的。任何一个根本制度、基本制度、重要制度，都不能缺少具体制度，都要配置以具体制度才是完整的。如果没有具体制度的鼎力支持，根本制度、基本制度、重要制度也就无法转化为实践，无法落到实处、得以实施。这里仍以政治重要制度的具体制度为例，列举出如下几项制度规定：党委集体领导的分工负责制；党政议事办事规则；民主选举的程序与规则；机构改革的步骤和方法；干部民意测评和考察、考核制度；科学民主依法决策的实施办法；权力清单制度；党政干部个人重大事项报告制度；反腐倡廉监督制度等。不难看出，如果没有这些具体政治制度，根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度就会落空。

　　从以上对中国特色社会主义制度体系的“根本制度—基本制度—重要制度—具体制度”四大结构层次的分析可知，中国特色社会主义的总体性制度体系中也嵌套着政治制度方面的“根本政治制度—基本政治制度—重要政治制度—具体政治制度”四大结构层次。换言之，政治制度方面的四大制度结构层次，是组成中国特色社会主义制度体系总体性结构层次的其中的一个部分。因此，新时代建构的系统全面的政治制度体系如表1所示。

　　三  全面推进政治制度建设的路径和要务

　　中国特色社会主义政治制度体系的建构和确立，为今后我国全力加快政治制度建设奠定了坚实的基础。为此，党的二十届三中全会《决定》再一次明确了政治制度建设的时间表，要求到2035年，“中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。[16]怎样在未来的十年多中达到制度建设的“更加完善”呢？在习近平总书记向党的二十届三中全会所作的《关于〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的说明》中，以及在《决定》中，都为我国政治制度建设的进一步发展，提出了基本的路径和明确的要务。

　　（一）全面推进政治制度建设的基本路径

　　习近平总书记指出：“完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白。面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”[17]这段论述高屋建瓴、简明扼要地阐明了制度建设的根本思路，谋划了制度建设的三条基本路径。

　　一是健全完善的路径，就是已经建立的制度还需要丰富发展，不断地使其健全完善。我国现已建立的国家制度，都是在长期的实践中被证明是好的、管用的、有效的制度，例如，我国建立的根本政治制度——人民代表大会制度，以及建立的基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，就是充分体现了社会主义制度的本质特征，人民至上的原则，完全适合于中国的国情和社情的。早在改革开放之初，邓小平就指出，我国的社会主义根本制度是优越的，是一个坚持、维护和健全完善的问题，而不是动摇、削弱甚至否定的问题。他说：“社会主义制度和资本主义制度哪个好？当然是社会主义制度好。”[18]但是，说社会主义制度好，不等于这样的制度就不要继续予以充实健全了，相反，它仍需要“一天天完善起来”，才能“成为世界上最好的制度”。[19]

　　二是创新发展的路径，就是要在新领域新实践方面推进制度创新、填补制度的空白，使制度更为体系化、完善化。由于中国共产党开创的我国的根本政治制度和基本政治制度已经定型化了，具有高度的成熟性和稳定性，因而，制度创新就不再发生在根本政治制度和基本政治制度上，而主要发生在重要制度这一层次上，这正如《决定》指出的，要“筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”。[20]例如，在我国重要政治制度的创新方面，就是大有可为、充满广阔空间的。这是因为重要政治制度是由我国的根本政治制度和基本政治制度决定并产生的关于政治体制的制度规定，它所构成的体制性制度是主体性的政治制度。随着实践的发展，这些主体性的政治制度需要经常的调适，也会不时地增添供给，因而具有很强的现实适应性、变动性和灵活性。创新重要政治制度，尤其是制定国家治理体系和治理能力现代化急需的新制度，制定满足人民对美好生活的要求所期待的新制度，是当前制度建设的紧迫要求。

　　三是改革突破的路径，就是进一步全面深化改革，继续完善各方面的制度机制。制度机制，即机制性的制度，是与体制性的制度构成的制度体制相对应的概念。机制，原指机器的构造原理、内部运作的规程和操作的方法程序，引申到制度方面，是指由制度的组织、联结和协调形成的关系，促使制度运作、实施的工作方式和方法，因而，制度机制总是十分具体的、清晰明确的，也是常需的。它虽然处在整个制度体系中的微观层次，但不是可有可无的，也不是孤单存在的，总是与作为制度体制的重要制度、根本制度、基本制度结合在一起，从属于它们，服从于它们。制度机制的这些特点表明，它也可以称之为具体制度。对于具体制度，是要进行全面深化改革的。对此，邓小平曾对国家的根本制度和具体制度问题作过科学分析，他说，我国社会主义的根本制度是优越的，但现行的一些具体制度中还存在着不少弊端，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众”。[21]通过改革具体制度，才能使整个制度建设充满活力，不断地把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能。

　　党的二十届三中全会确立的制度建设的三条基本路径，成为今后我国全面推进政治制度建设的根本遵循。当然，把三条路径运用于制度建设，不可能是彼此分离的、单一化的。例如，在一项制度体系建设中，往往既会涉及到根本制度（或基本制度）的健全完善，也会涉及到重要制度的创新发展，还一定会涉及到具体制度的改革突破，因此，需要很好地把三条路径有机地结合起来，避免单打一和绝对化、片面化。

　　（二）全面推进制度建设的若干要务

　　党的二十届三中全会《决定》从加强党的领导制度和深化党的建设制度改革，坚持和完善人民代表大会制度、加强人民当家作主制度建设，坚持和完善党领导下的多党合作和政治协商制度、健全协商民主机制，加强中国特色社会主义民主政治建设和健全基层民主制度，完善中国特色社会主义法治体系等五个方面，论述了今后需要展开和全面完成的政治制度建设的若干要务。

　　一是加强党的集中统一领导制度和深化党的建设制度改革。这方面的制度建设主要包括以下10项：继续巩固完善坚持党的全面领导和党中央集中统一领导制度，保证发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用；改革和完善党中央重大决策部署的落实机制，确保党中央令行禁止；坚持用改革精神和严的标准管党治党，完善党的自我革命制度规范体系；继续深化干部人事制度改革，大力选拔政治过硬、敢于担当、锐意改革、实绩突出、清正廉洁的干部；改革和健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制，激励干部开拓进取、干事创业；改革和健全常态化培训特别是基本培训机制，全面提高干部现代化建设能力；完善和落实领导干部任期制，健全领导班子主要负责人变动交接制度；深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，改革和健全政治监督具体化、精准化、常态化机制；制定乡镇（街道）履行职责事项清单，健全为基层减负长效机制；完善权力配置和运行制约机制，健全巡视巡察工作体制机制。

　　二是坚持和完善人民代表大会制度、加强人民当家作主制度建设。这方面的制度建设主要包括以下7项：坚持好、完善好、运行好各项人民代表大会制度；健全人大对国家的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的监督制度，完善监督法及其实施机制；强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督制度；健全完善人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度；建立和丰富人大代表联系人民群众的内容和形式的制度，建立基层人大代表工作室制度；健全吸纳民意、汇集民智的工作机制；建立和完善党组织与工会、共青团、妇联等群团组织联系服务群众的制度机制，贯彻执行群众路线，发挥组织的桥梁纽带作用。

　　三是坚持和完善党领导下的多党合作和政治协商制度、健全协商民主机制。这方面的制度建设主要包括以下9项：坚持好、发展好、完善好人民政协作为中国新型的政党制度；加强中国共产党和各民主党派之间的合作与协商机制，发挥人民政协作为专门协商机构作用；健全深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的机制；加强人民政协反映社情民意、联系群众、服务人民机制建设；完善人民政协民主监督机制，完善协商民主体系，丰富协商方式；搭建和健全政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商制度化平台；健全协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，完善协商成果采纳、落实、反馈机制；完善大统战工作格局，更好发挥党外人士作用，健全党外代表人士队伍建设制度；健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力。

　　四是加强中国特色社会主义民主政治建设和健全基层民主制度。这方面的制度建设主要包括以下4项：进一步创新和健全全过程人民民主制度体系；健全基层党组织领导的基层群众自治机制，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道，完善基层民主制度体系和工作体系；完善基层办事公开制度；健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。

　　五是完善中国特色社会主义法治体系。这方面的制度建设主要包括以下6项：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度；健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制；深入推进依法行政，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善重大决策、规范性文件合法性审查机制；深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制；完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制；健全公正执法司法体制机制。

　　进一步全面深化改革是一场深刻革命，制度要素在其中起着关键作用，进一步全面深化改革中遇到的矛盾和问题需要通过制度建设和运行来有效化解和应对。进一步全面深化改革，要锚定继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，始终突出制度建设这条主线，破除制约中国式现代化顺利推进的体制机制障碍，构建系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，以显著制度优势、强大制度效能确保中国式现代化行稳致远。

（作者系福建师范大学马克思主义学院特聘教授，中共中央党校（国家行政学院）一级教授）