发达经济体更早推进的相关实践，对中国的城市更新工作提供了宝贵的参照：相关术语和指导思想经历了从最初的“城市重建”（urban reconstruction）、“城市再建”（urban renewal），到“城市再开发”（urban redevelopment）、“城市复兴”（urban renaissance）、“城市振兴”（urban revitalization），再到如今的“城市更新”（urban regeneration）［3］。同时，不同于西方国家，中国的城市更新历程也存在一些独特之处，推进过程中面临着许多独特矛盾，需要具体问题具体分析。

　　改革开放的前三十年，支撑中国经济高速增长的主要驱动力是迅速演进、相互助推的工业化和城市化：一方面，外向型的制造业吸纳了广大成本低廉的非农就业，同时引入全球大量的技术、资本和管理经验；另一方面，工业用地和住宅用地的价格剪刀差，叠加商品房市场的持续火热，为地方政府的城市建设提供了源源不断的资金。上述做法助力中国快速完成了市场经济体制的基本建设，人民生活水平得到显著提升，但也带来了资源利用率低下、环境污染严重、治理能力薄弱等痼疾。在产业领域推行粗放型增长的路线已经愈发难以为继，而寻求空间上的结构优化和增长极的培育与壮大，有助于挖掘新的促进经济社会进步的长期动力来源。城市建设和城市更新成为“存量优化时代”为数不多的“增量机会”：一方面，2023年，中国城镇常住人口达到93 267万人，常住人口城镇化率为66.16%，与发达经济体相比，我国城镇化率还有约10%的增长空间；另一方面，在人口流入的超大特大城市中，经济活动的集聚效应依旧突出，城市中发展历史较为悠久的核心地带的提升改造空间很大，低效用地和老旧设施的待释放潜力不容忽视。

　　随着中国经济步入换挡调速阶段，“高质量发展”的思想被适时提出。新常态下，推动经济社会的内生动力应该转向结构调整、国土优化和生产力再布局，以量质齐升带动经济社会可持续健康发展。根据这一发展要求，城市治理相关机构更应该关注对城市各方面的把脉问诊，坚持问题导向确立解决方案，不断改善城市空间结构布局，提升和谐人居水平。

　　中国传统的城镇化路径以面状扩散为主要特征，依靠做大建成区面积和新建城市基建的方式支撑起城市运转。这一粗放型的路子牺牲了宝贵资源，密度经济的正外部性也并未得到充分释放。同时，作为生产中心的城市，相对来看其生活属性没有很好地得到重视，许多为城市建设贡献很大的外来务工人员长期以来被歧视性制度约束较深，城市公共服务和基础设施的供给数量与质量难以满足需求。当前，中国式现代化对推动城市治理现代化提出了诸多新要求，中国的城市涵盖着庞大人口，还存在跨界协同机制欠缺、公众参与水平不足、应对极端情形能力较弱等短板［4］，探索城市集约化发展的新模式势在必行，城市内居民生产生活的综合体验愈发得到重视。习近平总书记曾指出“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”，并在党的二十大报告中强调“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。

　　在“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”的总体思想的指导下，城市新增开发用地受到控制，现有用地的效能不断提升。城市更新是贯彻上述思想的必然之路，城市更新的资源配置和工作重点呈现明显的矢量性，精准导向城市发展过程中的主要矛盾：一是更新区域集中在城市（且主要是大城市）内存在功能性、物质性或社会性衰退的区域，具备点状散布的特征；二是更新任务覆盖改善城市居住条件、统筹城市规划建设、塑造城市人文风貌、修复城市生态环境等方面；三是更新过程重视多元主体参与，将共建共治共享的精神贯穿整个工作流程。

　　在全面建设社会主义现代化强国的新阶段，需要以新型城镇化作为空间动能，全力推进中国式现代化［5］。中国式现代化不仅意味着城市地区实现现代化，而是要求全域空间的现代化，要求相关政策制定和战略实施跳出“就城市论城市”的窠臼，从整体国土空间体系的高度出发，更好地发挥各类空间战略的协同合力。城市不仅是容纳经济生产活动和人民居住生活的综合平台，也往往是实际承载及执行党和国家各类重大战略的主体场所。城市更新工作可拉动的产业链条丰富，所需的资源量大面广，涉及的工作议题复杂深刻，需要城市规划者将其与国家和当地的关键战略统筹起来考虑，包括但不限于产业领域的重点扶持产业和监管政策、能源领域的节能减排和“双碳”战略、城乡发展领域的城乡土地和户籍制度改革，等等。

　　实施城市更新行动，是充分贯彻新型城镇化战略和乡村振兴战略，加快促进城乡融合发展的应有之义。当相关各方更加精细化、全局化地提升城市中的生产和生活体验，城市的综合承载力将不断增强，作为经济增长极的溢出效应将更加强劲。随着中国“国家中心城市—区域性中心城市—含区的其他城市—县城”的城市综合体系继续夯实，各级城市的向心吸引和对外辐射带动能力，都将在更新过程中得到提高，更多的农村居民将切实享受到城镇化带来的福利，有助于进一步缩小城乡发展差距，推动实现共同富裕。

　　中国的城市更新发端于何时存在不同理解。一方面，从广义来看，城市更新发端于新中国成立后的城市建设，在“变消费城市为生产城市”与集中力量开展“社会主义工业化建设”的基本国策指导下，城市更新仅着眼于解决旧城内最基本的卫生清洁、居住安全等问题［6］；另一方面，就严格意义而言，在改革开放后，中国的城镇化率有了实质飞跃，对应的城市更新工作据此才有推进空间。无论采用何种视域，与西方发达经济体相比，中国城市更新的发展历程较短，经验积累较少，且更新工作与城镇化进程是并行推进，而非其他国家一般是基本完成城镇化后进而再转向城市更新。此外，在21世纪第二个十年之前，中国城市更新的工作对象比较单一，主要集中在旧城改造和拆除重建、基础设施修建和升级、城市住房供给等物理性设施的层面。

　　党的十八大以来，党和国家关于城市更新的认知理念不断深化，城市更新工作迈入新的阶段。2013年12月，中央城镇化工作会议提出的存量更新思想，表征着城市更新行动的设想初见端倪。2019年底，中央经济工作会议首次提出了“城市更新”的表述，随后相关专门性政策密集出台，特别是2023年达到一个顶峰。

　　表1汇总了党的十八大以来城市更新领域部分关键会议和政策内容。随着城市更新行动正式写进“十四五”规划，住建部于2021年11月将21个城市（区）作为更新试点地区，并分别在2022年11月和2023年11月公布了两批次的可复制经验做法清单。2023年7月，住建部首次以专门文件的形式，发布了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，对于各地开展城市更新的工作流程和原则给出了总体性指导；同年，各相关部门均在城市更新的工作内容、工作环节、监管环境等方面颁布了指导性意见。2023年12月，中央经济工作会议将加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造上升为“三大工程”，这些均为城市更新中的重大任务。

　　作为一项复杂浩大的系统性工程，城市更新涵盖的任务类型广泛，改造内容繁多。一般地，根据目前已有实践，可以将城市更新项目按其性质归纳为四大类：第一，居住类项目，包括老旧危楼改造、城中村改造、棚户区改造，等等。这是城市更新行动中推进历史最久、资金需求最大和涉及区域最广的项目类型。第二，产业类项目，包括老旧废弃厂房更新改造、老旧商圈改造、老旧商业写字楼改造，等等。在所有项目类型中，此类项目一般具备更可观的盈利前景，项目推进过程中的市场化水平也往往较强。第三，公共设施类项目，包括市政基础设施和公共基础设施改造升级，通常以交通路网、给排水设施、公园绿道等为具体对象。第四，综合类项目，指将各类对象打包为一个综合体的项目，以便进行整体规划、筹资和施工。此类操作一般是把较高收益与较低收益的项目捆绑，以实现“总账”层面的盈亏大抵平衡。此外，城市更新的工作内容不仅涉及硬件方面的提质升级，还会带动工作理念和工作制度的革新、数字化以及智慧化治理能力的提升、社区人文场景的营造和重塑，等等。

　　以最具代表性的老旧小区改造为例。按照官方定义，建成于2000年前的小区即为老旧小区。2019年，住建部相关负责人曾在国新办发布会上透露，经过摸底排查，各地上报需要改造的城镇老旧小区共计17万个，建筑总规模高达40亿平方米，涉及约4 200万户1.2亿人口。2021年8月，住建部在“努力实现全体人员住有所居”新闻发布会上表示，“十四五”期间，将基本完成改造2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区。

　　自2020年以来，相比计划开工数量，每年实际开工改造的老旧小区数量均超额完成，超过20万个小区实现开工，惠及超过3 000万户家庭（图1）。根据住建部的信息，2023年，各地新改造水电气热等各类老化管线7.6万公里，加装电梯3.6万部，实施建筑节能改造1.16亿平方米，增设停车位85万个、电动汽车充电桩3.66万个、电动自行车充电桩28.8万个，增设养老、托育等各类社区服务设施2.1万个，新增文化休闲、体育健身场地637万平方米。相关改造更新工作提升了城市老旧区域内的居住环境、设施条件和服务功能，也有助于加强和改进基层社会治理，营造了良好温馨的社区氛围，满足了人民群众对美好生活的需要。

　　稳定、大量的资金供给是支撑起城市更新工作稳步推进的关键方面。继续仅以老旧小区改造为例，根据本课题组对住建部、各地方政府、金融机构等关联主体的调研走访可得，在各类估算方法、改造内容、成本测度等不同的条件前提下，各方对中国全部老旧小区改造的投资总量预估在大约4万亿元至14万亿元的跨度之间，普遍表示相关资金的总量需求缺口较大。在当前经济增速放缓的背景下，地方政府依靠增量扩张的“以地养财”的传统融资方案式微。城市更新领域的资金投入庞大与地方政府预算约束趋紧之间的冲突，成为未来长期贯穿整个城市更新工作的核心矛盾。

　　表2总结了目前中国城市更新的主要资金来源和代表性案例，包括财政资金、地方政府专项债券、金融机构各类金融工具（债类形式和股权类形式）、企业投资、城市更新基金和居民出资。长期以来，财政一直扮演着中国城市更新的资金主力军和最后兜底方的角色，资金来源渠道较为单一。随着地方债务负担高企不下、地方财政压力日益加大，如何将有限的财政资金发挥出最大的作用，以及如何通过财政资金激励和引导社会资本投资，让城市更新项目实现自我造血能力，成为一个关键命题。

　　在除政府之外，探索形成多个关联利益主体共同出资的投融资模式，是建立健全科学可持续的城市更新资金体系的主要方向。一是产业链上的关联企业要转变经营理念和方式。相关企业应摒弃长期以来依赖房地产开发、建设和销售这个局部环节实现营收快速增长的过时思路。在城市更新的视域下，相关市场内的企业应该定位为城市基础设施开发投资者、服务运营方和解决方案提供商，在更长线、复杂的资金特点里发掘新的利润空间。

　　二是积极探索城市更新基金模式，真正发挥基金的撬动和引导作用。根据本课题组调研统计，截至2023年底，已有19个城市共设立了22只城市更新引导基金，许多基金尚处于完成首期募资的发展初期，在寻找优质投资标的、专业化运营管理、基金退出机制、引导社会资本参与等方面，仍未形成较为稳固的工作流程。可以预见，以城市更新引导基金为重要抓手，是加快拓宽城市更新投融资渠道的有力方案。

　　三是坚持“谁受益谁出资”的基本原则，努力引导居民合理出资。当前，居民出资的意愿普遍薄弱，对自身权利义务认识不清，许多人还保留着“等靠要”“拿拆迁赔偿等着暴富”的错误预期，为项目顺利推进带来一定的难度。同时，项目实施的代际公平性遭到质疑——旧改项目中，许多在住居民为公改房住户，在中国城市发展的增量阶段已经是房地产增值的既得利益者；在城市更新时代，又进一步获得了由政府补贴的改造利好。据此，大量不拥有房产的新居民和新青年，认为此类由政府出资令个别既得利益人群进一步获益的项目欠缺社会公平性。

　　城市更新的顺利实施离不开权责一致和激励相容的协调安排，可以分为中央和地方、实施方和产权方两个维度的关系。

　　首先，关于中央和地方的关系协调。在先前的棚户区改造时期，央行以抵押补充贷款作为新型政策工具，为各地棚改货币化提供了大量基础货币，这一模式再次复制推广的可能性很小。从原理出发，大多数城市更新项目的外部性影响范围仅限于城市内部，事权范畴也应确立为以地方为主。一方面，参照近期的政策动向和国外先行经验，中央主要是在重大基础设施、基本民生保障、历史文化传承等基础性和重大性项目上予以较多支持，更多时候强调“自家的孩子自家抱”；另一方面，在地方政府债务约束愈发趋紧的当下，地方应审慎做好资金规划，中央与地方要分区域、分类型、分时期划分好责任范畴，确保事权和财权的协同。

　　其次，关于实施方和产权方的关系。由于城市更新的项目类型多元、涉及主体繁多、工作流程较长，且当前普遍缺乏规范的实施细则指导，容易产生项目实施主体、受益主体和产权主体等主体之间的摩擦。例如，在许多老旧小区改造项目中，若住宅原本属于公房，历经多轮企业改革后，原本的责任单位主体已经灭失，新的相关权属企业的负责动力又较弱；即便小区居民具备较强的组织能力和改造意愿，其作为集体实施方进行项目统筹，也会面临较大的法理和监管障碍。又如，在产业类更新改造项目中，许多资产具备较好的盈利前景，一些专业型的市场化机构（不良资产公司，私募基金，等等）愿意作为操盘主体，但又时常面临缺乏事权依据、难以变更产权等困难。

　　现有的城市规划、土地利用、施工审核等各类规制和合规安排，均建立于“存量优化时代”，已经远远不能满足城市更新工程的高效推进需求。据此，一方面，政府应该搭建好双向沟通和反馈渠道，加快地方立法和政策宣传工作，强调制度规范引领。2021年3月，《深圳经济特区城市更新条例》开始施行，打响了中国城市更新地方立法的第一炮。随后，上海、辽宁、广州、北京等地也加速了城市更新立法实践。总览各地已有法规，均是在考虑城市发展阶段、独特矛盾的基础上，有针对性地提出了更新工作的标准参考和实施指引。

　　另一方面，考虑到城市更新工作的初步属性，也要给相关工作的实际开展留足弹性空间和兜底方案，创新各环节各领域监管体制。政府应该加快探索在土地性质、证照审批、改造流程等环节的监管优化，推动当前城市更新工作“一事一议”的特殊模式提升至可复制、可推广的成熟体系。截至2023年底，住建部在总结各地实践的基础上，发布了两批《实施城市更新行动可复制经验做法清单》，在坚持城市体检作为首要流程、完善监管审批流程、健全可持续投融资机制等方面积累了宝贵经验。

　　有效市场和有为政府的协同发力，是保障城市更新工作有序稳步推进的必要条件。要根据项目性质划清主体边界，实现政府职能和市场效能的有机耦合。

　　第一，对于政府。在整个体系的各个环节中，政府都应该担当起连接枢纽的角色，充分践行有为政府的职责，在沟通协调、信息传递、政策宣传、流程优化、资源支持、全过程监管等方面起到独特作用。政府应该充分尊重市场在资源配置中的决定性力量，立足有为政府职能，在中间服务、监管创新和配套支持方面做好工作。一是强化全周期服务和资源引导的责任担当。在市场力量仍在起步的阶段，政府应当加快培育市场主体，充当信息中介平台，促进各方交流沟通，积极助力市场主体挖掘城市更新领域的潜在增值点；二是在纯粹的公益民生类项目中更好地发挥政府职责，以满足人民更高的生活品质为工作的出发点和落脚点。

　　第二，对于关联企业。城市更新阶段的关联企业方应以专业化、精细化、特色化为经营导向，在存量市场中寻求新的增量机会。建筑设计、城市运营等关联企业应该积极谋求向产业链的上、下游开拓新业务，构建新产品，打造新品牌。一是挖掘市场上价值低估、利用低效的标的机会，实现提质升级改造；二是重视对基础设施的运营维护，长期持续为用户提供一揽子解决方案；三是关注垂直细分市场赛道，面向养老、托育、医护等需求提供优质服务。

　　第三，对于金融机构。以银行为代表的金融类机构应该抛弃过往简单放贷、被动获利的粗放型增长风格，追求主动进行资产负债表的管理优化，直接参与到城市更新的全流程环节。以项目优质程度和社会价值为准绳，深入考察各类项目的可盈利性和可持续性，提供更加契合的产品和服务。一是要重塑经营理念和工作流程，搭建起适配城市更新工作节奏的支持体系；二是要推进数字化改造和技术赋能，以金融科技手段降低信息交流成本，发掘潜在优质标的；三是要加快产品种类创新和服务质量提升，根据不同用户需求、各类改造内容等设计匹配的金融产品。

　　多数城市更新项目既蕴含长远的社会人文意义，又具备一定的经济利润价值，需要以复合视角算好总账。一方面，城市更新项目周期较长。相比传统房地产的“高周转”风格，城市更新的项目都需要以更加“精雕细琢”的节奏推进，在城市体检、需求挖掘、改造推进、管理运营等各个环节都需要各方投入较大时间和精力成本。为了匹配项目周期要求，缓解期限错配带来的潜在风险，相关资金应该能够覆盖较长期限。另一方面，城市更新项目往往具备一定收益，但整体不会太高。对比从前住宅地产、商业地产开发“短平快”的“高毛利”模式，以老旧小区改造、低效产业设施改造、片区综合改造等为代表的城市更新项目的整体收益相对较低，收入回笼期限较长，现金流在合理区间保持稳定。不同于从前藉由高杠杆和资产增值买卖实现资金快速周转，城市更新强调通过资产的精细化管理产生稳定、合理的运营现金流，以此作为投资收益的主要来源之一。

　　搭建可行的收益体系，要着力解决当前城市更新项目受益规模广和社会效益高，与盈利空间窄和资金缺口大这一主要矛盾。例如，灵活调用多种融资方案，在不同性质项目、不同推进流程中，针对性地匹配不同特质的金融工具，积极释放城市更新引导基金、城市更新类REITs（不动产投资信托基金）等新型工具的潜在势能。又如，提升项目全生命周期的收益能力，实现总体动态平衡。在前期开发方面，可采用分期改造、滚动开发的模式以避免前期投入过高，同时多业态项目的合理开发顺序可保障现金及时回流，缓解资金压力，并延长项目整体曝光度。在后期经营方面，应充分挖掘各类经营性资产，包括但不限于物业收费、各类服务消费、特许经营权收入，等等。

　　现代化的城市既要有高度，也要有温度。回顾许多发达经济体城市更新的案例，虽然城市更新带来了城市老旧核心区的复苏，改善了衰败地区的环境面貌和基础设施，但这也经常伴随着生活成本的高涨，原有居民被迫迁出，邻里关系遭到破坏。部分反思“士绅化”现象的研究指出，一些简单粗暴的城市更新做法，导致贫穷阶层不得不异地搬迁，实际生活质量却并未得到太多改善；这些更新只是在空间上转移了矛盾，加剧了冷漠人情和居住隔离，造成巨大社会成本和经济成本，严重背离了设计初衷［7-8］。

　　新型城镇化是以人为本的城镇化，要求城市更新工作始终以改善人民生活为准绳。在实践过程中，要坚持质量与温情并举，把城市更新行动与保障性住房建设、户籍制度改革、外来人口安居工程等重要工作统筹起来推进。以城市更新为重大契机，不断提升城市的包容性和人本性。

　　目前，中国的城市更新管理机构的特点是“九龙治水”，相关事务以住建部门为牵头主体，同时又与自然资源和规划、发改、财政等诸多部门联系紧密。梳理各地方的机构设置，有少数省份的住建厅设立了城市更新处（如云南、山西），也有城市组建了城市更新工作领导小组（如郑州），而大多数城市仍未形成专门的机构负责相关事宜。较为分散的职能事权和缺乏主心骨的监管主体，造成沟通和协调成本较高，往往不利于形成更强大的合力。

　　放眼世界，德国在联邦住房、城市发展和建设部下设了城市发展基金部，作为鼓励更新规划和提供资金支持的抓手，并成立了联邦建筑、城市和空间研究所，作为独立的研究型智库机构；日本更是成立了部委级的地方创生推进事务局，作为政府部门中的城市更新专门机构，以及具备国资背景的都市再生机构，并作为连接政府和居民、自负盈亏的独立法人和实施主体，业务内容聚焦城市更新领域的重大项目。参考德国、日本等国较为成功的经验，中国需要搭建起一套专业化的多层次复合管理体系。根据中国国情，可以具体设计为“国家专门监管部门+第三方智库机构+市场化服务主体”。第一，住建部门设立专门的监管和牵头部门，负责整体统筹和推进工作；第二，由专业型人员组建而成的独立性研究机构，负责以第三方视角深入评估、监督相关项目的可行性和包容性；第三，在规划设计、建设施工、运营管理、科技创新、金融和法律等领域，分布各类市场化专业机构，提供异质性的细分产品和服务，形成政企协同的联系纽带。这一套多层次的纵向部门安排，既符合中国垂直化管理的制度特点，又能够覆盖城市更新领域中监管、研究、专业服务等各个维度的组织分工，将各方主体充分地调动起来。

　　面向实现现代化的更高目标，城市发展要更好满足居民对更高生活品质的需要。新的需求呼唤新的思路，社会各界倡导多方主体参与，共同促进城市综合人居环境的提升，推动“人民城市为人民，人民城市人民建”。未来，参与城市更新的主体架构，将由目前以政府为主导的单项模式，发展成政府、居民和服务提供商三者有机互动的生态系统。

　　立足“政府引导，市场运作，公众参与，共建共享”的基本原则，要尽快建立起多主体参与的全流程工作体系。在居民侧搭建起民意沟通机制和全周期参与机制，强化基层治理能力；借助数字化技术，搭建集城市更新项目、招商运营信息、法律法规解读等于一体的城市更新信息平台；积极培育专业化市场机构和经验环境，引导市场资源流向城市更新中的改造方案设计、社区运营管理、金融产品创新等市场力量的薄弱地带；成立居民代表、专业人士、潜在合作方、政府等多方成员组成的工作小组，集中力量率先开展城市体检工作，识别人民群众的急难愁盼问题，查找削弱城市综合承载力和高质量发展的重点短板，把城市体检确立的问题融入城市更新的工作重点。

　　上述设想一方面能缓解政府的工作负担和财政压力，将一些不属于政府事务范畴的职能剥离出去，另一方面有助于在更广大的范围内激发市场活力，在存量市场中寻求增量机会，将培育和催生更多新的企业和机构。此外，民众的积极性也会被充分调动起来，城市的建设和运营思路有望实现根本性转变，从指令引领向着共建共治的方向演化。

　　期限匹配、量大面广的资金支持，是保障城市更新工作有条不紊运行的基础性要素。目前，城市更新领域的投融资工具箱存在政策性工具有待完善、市场化工具十分短缺的问题，亟须形成一套较为灵活、相互补充的多种类工具体系。

　　其一，强化制度规范引领，释放明确的积极的政策信号。尽快明确城市更新项目的资产定位、流程文件、资金保障、土地配套、收益方案等各方面的监管和运营安排，完善各环节的合规要求，提供可落地的实施细则，以打消市场投资主体对业务开展合规性和未来收益不确定性的担忧。同时，在最低资本金比例、土地使用年限续期、项目收益的资金来源等方面适当放宽约束条件，予以更多的便利。其二，完善政策性金融工具体系，释放更多撬动效应。坚持“量力而行”，在科学评估标的可行性和可盈利性的基础上，对于一些项目可以探索引入城市更新专项债作为资金补充，同时避免走上城投债增加隐性债务的“老路”。更关键的是，加快建立以“真股权”为特征的城市更新引导基金，藉由小部分的政策性资本撬动更大规模的市场化资金，带动各市场化资金的参与热情和庞大潜力。其三，强化金融产品体系创新，开发适配性更强的融资产品。目前，城市更新项目在市场化的融资过程中，主要还是依赖间接性金融工具，但根据课题组调研，许多商业银行并未划分出单独的城市更新产品业务条线，而银行的不动产贷款等传统品类难以匹配城市更新项目的资金期限和成本要求，也面临着央行对银行房地产类贷款集中度较严格的约束。因此，在优化商业银行的产品分类、合规审批、授信抵押等流程的同时，更要积极丰富权益直投、保险资金、信托融资、REITs等多种类的金融工具，以更好地满足不同成本与收益结构和实施周期的项目需求。

　　打好制度基础是实施城市更新行动的首要前提，对于强化规范引领实施能力、提升资源精细化利用效率、提高城市可持续发展实力有着不可替代的重要意义。城市更新需要一套涵盖城市规划、财税、土地、产业等方面的制度体系保障。

　　从顶层设计来看，目前中国尚未形成一部国家层面的全面性法律法规作为精细指引，处于“地方自主探索，中央向下指导”的阶段。未来的制度优化路径将是一个长期的渐进式过程：首先，对既有相关的专门立法进行修改完善，比如在预算法、土地管理法、国有土地房屋征收与补偿条例等法律法规中，增添与城市更新相契合的内容，同时特别要梳理好各个规制制度之间可能存在冲突的部分；其次，鼓励各地方政府依据当地情况，颁布地方性城市更新条例或办法；最后，在上述工作的基础上，可以提炼总结城市更新中的关键程序和共性问题，汇集编纂成一部国家级的城市更新专门法。

　　相比制度建设工作走在前列的发达经济体，中国的独特国情在于国土面积广阔、居民需求多元和地方发展异质性很强，例如北京的城市发展思路在于“减量发展”“疏解非首都功能”，而广州、深圳等地的城中村问题又相对突出。这些特点决定了中国的相关顶层法规设置不能过分细化，以规避削弱地方活力和降低推广可行性的风险。因此，目前相关工作还处于各城市自发探索适宜制度的阶段，而中央、省级层面的政府未来应在以下方面更下功夫：第一，给予地方更多政策上的优惠便利，特别是若上级政府在资金上未能提供更多支持，则更应以财税减免、土地置换、容积率提升等为手段，在事实上降低地方推进城市更新的成本；第二，修订完善已经不合时宜的相关制度安排，尽快形成一套有依据、可复制的合规工作流程，减少项目审批和实施的时间成本与制度摩擦；第三，搭建城市间领导班子的沟通平台，尤其是在发展阶段、人口体量和面临问题相似的城市之间，应定期举办经验分享和案例交流活动，及时同步各自探索出的有益模式和教训得失，互为提供启发和补充。

 

［1］董玛力，陈田，王丽艳.西方城市更新发展历程和政策演变［J］.人文地理，2009，24（5）：42-46.

［2］丁凡，伍江.城市更新相关概念的演进及在当今的现实意义［J］.城市规划学刊，2017（6）：87-95.

［3］唐燕，张璐，殷小勇.城市更新制度与北京探索：主体—资金—空间—运维［M］.北京：中国城市出版社，2023.

［4］陶希东.中国式现代化城市治理：内涵、挑战与路径选择［J］.治理现代化研究，2024，40（1）：72-81.

［5］王邹，孙久文.以高质量的县城建设推进县域现代化：事实与路径［J］.中国农村观察，2023（6）：2-23.

［6］阳建强，陈月.1949—2019年中国城市更新的发展与回顾［J］.城市规划，2020，44（2）：9-19+31.

［7］STEINBERG F. Conservation and rehabilitation of urban heritage in developing countries ［J］. Habitat International，1996，20（3）：463-475.

［8］VIGDOR J L，MASSEY D S，RIVLIN A M. Does gentrification harm the poor？［with Comments］ ［J］.Brookings-Wharton papers on urban affairs，2002（1）：133-182.

 

基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“集聚的微观机制与福利分析——基于匹配的视角”（22XNH198）；国家发改委城市和小城镇改革发展中心重点课题“城市老旧小区（老旧设施）改造的融资方式研究”

作者简介：王邹，中国人民大学应用经济学院博士研究生，主要研究方向为区域与城市经济；孙久文（通讯作者），经济学博士，中国人民大学应用经济学院教授、博士研究生导师，主要研究方向为区域经济和区域协调发展；赖行健，国家发展和改革委员会中国城市和小城镇改革发展中心助理研究员，主要研究方向为城镇化投融资、城市更新投融资和住房投融资。

 

责任编辑：赵哲