1941年5月1日，正值陕甘宁边区第二届参议会举行选举前夕，中共陕甘宁边区中央局向边区200万人民提出《陕甘宁边区施政纲领》，包括政治、经济、文化等方面共21条规定，并宣告如共产党员当选为行政人员，即将照此纲领坚决实施。此时正值国内外形势发生激烈变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主。而毛泽东对边区寄予厚望：“边区的方向，就是新民主主义的方向。”他把边区作为一切工作的试验区，要求为全国人民做出一个榜样。这份由毛泽东亲自改写定稿的纲领，现藏于陕西省档案馆。它是新民主主义革命时期共产党人践行初心使命的生动体现，更深刻回答了“政绩为谁而树、树什么样的政绩、靠什么树政绩”的问题，成为树立和践行正确政绩观的光辉典范。

　　以增加老百姓幸福为目的

　　纲领开宗明义，其颁布的核心目的是“为着进一步巩固边区，发展抗日的政治、经济、文化建设，以达坚持长期抗战增进人民福利之目的”。1941年6月30日，中共西北中央局宣传部在《陕甘宁边区施政纲领及其解释》中进一步点明，实现这个纲领，就是为了“驱逐日本帝国主义，争取抗战的最后胜利与增加老百姓幸福”。

　　如何将“增加老百姓幸福”落到实处？必须让人民真正当家作主。其时，边区部分干部对民主的认识还不够，工作上还有一些强迫命令的现象、官僚主义的态度，有些群众还不知道民主的好处，还不知道自己应该出来管理自己的事，对政府有意见不敢讲出来。为此，纲领提出了著名的“三三制”原则，“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一”。并解释：“不管什么工作，比如县长也好，乡长也好，只要能得到群众的拥护，不是党员也是一样可以担任的。”

　　1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议在延安召开，毛泽东在开幕式中强调：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图……它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”此次大会上，绥德开明士绅安文钦当选边区参议会副议长，米脂开明士绅李鼎铭当选边区政府副主席。会议期间，李鼎铭等人提出了影响深远的“精兵简政”提案，并以165票的多数通过实施。此后，边区政府先后开展三次精简，军队的总数缩减至边区人口总数的2%，政权机关裁并了四分之一，政府系统人员大幅减少，加之开展大生产运动、厉行节约运动等，人民的负担迅速减少，民力也得到大幅节省。

　　在军民关系建设上，纲领同样贯穿“以人民为中心”的理念：“军队要遵守群众纪律，不侵犯群众利益（比如借用东西一定要还），要爱护群众（反对打骂群众）……军队没有老百姓的帮助，就很难打胜仗，老百姓没有军队保护，也就不能安安静静过活日子。”从1943年初开始，陕甘宁边区发动了轰轰烈烈的拥政爱民和拥军优抗运动，推动军队积极参加生产、减轻群众负担，主动帮助群众开展春耕秋收，广泛倾听群众意见。这极大巩固了军政军民团结，为保卫边区、建设边区、争取抗战最终胜利筑牢了群众根基。

　　实事求是推进经济建设

　　边区地处黄土高原，经济十分落后，加之敌人的经济封锁，人民生活十分困苦。中共中央立足实际确立了“农业第一、工业第二、商业第三”的建设方针，实事求是地发展边区经济。

　　在土地政策上，纲领兼顾各抗日阶层合法权益，明确在已分配土地区域保障农民土地私有权，已经分配给农民的土地，不得向农民收回；在未分配土地区域（例如绥德、富县、庆阳）推行减租减息，合理调整租佃与债务关系。1942年1月，中共中央发布《关于抗日根据地土地政策的决定》，为减租减息工作提供了根本遵循；同年10月，中共西北中央局发出《关于彻底实行减租的指示》，广泛发动未进行土改的地区群众，推动减租减息政策全面落地。这既改善了农民生活，又保护了地主合法权益，调节了农村生产关系，使抗日民族统一战线更加巩固。

　　在农业生产上，纲领明确要求实行春耕秋收的群众动员，全力解决贫苦农民耕牛、农具、肥料、种子的实际困难，提出当年“开荒六十万亩，增加粮食产量四十万担”的目标。同时要求动员群众时要多多给老百姓解释多种地的好处，党员干部要做模范、打先锋，要做到真正完成上级分配的任务，“过去我们有些地方没有真正动员老百姓多种地，只是随便造一个数目字报告上级，这是不对的，应该改正”。此后，边区大生产运动蓬勃开展，1940年到1942年，军队、机关和学校靠自己动手获得的占了经费支出的部分或大部分，有的还做到自给有余、上缴公粮，度过了最困难的时期。

　　工商业方面，纲领提出“发展工业生产与商业流通，奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易，反对垄断统制，同时发展人民的合作事业，扶助手工业的发展”。调节劳资关系，“实行十小时工作制，增强劳动生产率，提高劳动纪律，适当地改善工人生活”。到1944年底，边区公营工厂达123个，私营工厂作坊达1400余家，棉布自给率约70.3%，其他日用工业品也实现了自给或半自给的要求。边区还扶持公营商业机构，鼓励私营商业发展，仅延安一地的私人商店就从1940年的46家增至1943年的473家，1944年全边区有消费合作社281个，方便了社员的交换，改善了人民生活。

　　财政税收方面，纲领明确废除苛捐杂税，“旧社会的苛捐杂税为的是做官的要发财，现在我们的税为的是做抗日工作”，因此推行累进税制，除特困群众免征外，实行钱多的多缴、钱少的少缴，让绝大多数人民合理负担抗日经费。同时健全财政机构，调整金融关系，维护法币，巩固边币。1941年外援断绝后，边区政府发行边币、巩固金融、统一税制，同时通过大生产运动实现了边区财政的好转，到1944年财政收支基本平衡，1945年各县基本实现经费自给，取之于民的部分开始减少。

　　做打基础、利长远的工作

　　如果说发展经济解决的是眼前的吃饭问题，那么扫除文盲、发展卫生则是为边区的未来奠基。当时边区90%以上的群众不识字，扫盲艰巨而漫长。“这对于他们是很痛苦的，他们连票子都看不懂，写封信要请求人……我们为了清除老百姓这个痛苦，所以主张要消灭文盲。”纲领第十四条提出“继续推行消灭文盲政策，推广新文字教育，健全正规学制，普及国民教育……尊重知识分子，提倡科学知识与文艺运动”。边区教育坚持“民办公助”方针，以群众需要和自愿参加为原则。正规教育方面，到1942年边区中学由2所增加到10所，在校学生2000多人；1944年上半年小学达1377所，在校学生约3.4万人。社会教育更是遍地开花，1937年起边区开展识字运动，利用冬学、夜校、半日校、读报、识字组等多种形式，让农民在农闲时节学习文化；到1944年，各类识字组、读报组几乎遍及各村，全边区参加冬学的农民约5万人。

　　卫生健康同样被摆在边区建设的重要位置，纲领第十五条要求“推广卫生行政，增进医药设备”，指出要多办医院、制药厂、药店，培养医生，“使边区的老百姓少生病痛”。还要求干部教育群众“经常洗脸、洗澡、洗衣服，不喝冷水，不吃生东西……挖厕所，要他们把人住的地方和牲口住的地方隔得远一些”。1940年以后，边区成立了医药卫生工作管理机构，举办国医代表大会，成立国医研究会，创办白求恩护士学校等医药教育、研究机构。到1945年初，边区有医院11处、卫生所75处，西医276人、中医1074人、接生员61人，药店390家。各地还在冬学中创办妇女卫生冬学，推广新法接生，宣传妇婴保健常识。这些工作虽难以立竿见影，却从根本上改善了人民群众的生活质量，为边区长远发展积蓄了文化与人力基础。

　　厉行廉洁政治

　　纲领第八条规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。”中共西北中央局宣传部在《陕甘宁边区施政纲领及其解释》中补充道，“因为共产党是群众中的先进分子，他应该做遵守法令的模范，如果他犯了法，就应该加重处罚，这不但不会损害共产党的威信，相反的，只有这样，才能使老百姓认识共产党是最讲道理的，这就更能提高共产党在群众中的威信”。如果政府人员有犯法的行为时，“老百姓都有权利去告发他，不管是亲自去告发也可以，写信去告发也可以，叫别人替他告发也可以”。

　　早在1938年，边区政府就公布了《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》，明确克扣截留、挪用公款、虚报冒领等10类贪污犯罪行为，规定贪污500元以上者可处死刑或5年以上有期徒刑。1941年，曾立战功的肖玉璧因贪污公款3000余元被依法处决，这起轰动边区的案件充分彰显了中国共产党对党员违法违纪从严惩处的坚定决心，绝不为功过相抵留任何口子。纲领颁布后，边区进一步完善干部奖惩制度，出台《边区公务员考核奖惩暂行条例》和《陕甘宁边区政纪总则草案》。1942年，中共西北中央局高级干部会议嘉奖了王震、习仲勋、马锡五等22名模范干部，毛泽东亲笔为他们题词，同时对违纪违法的腐化分子坚决予以惩戒。在纲领引领下，陕甘宁边区形成了“只见公仆不见官”的政治生态，被誉为“全国最进步的地方”。

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