1949年3月，党的七届二中全会在西柏坡召开。面对即将到来的全国胜利，毛泽东郑重提醒全党：“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”“两个务必”讲的是作风，提出的却是制度问题：一个即将执掌全国政权的党，靠什么约束自己，以免重蹈覆辙。

　　党的领导走向制度化

　　1949年至1956年间，我们党进行了一场以制度和规矩管党治党的持续探索，勾勒出以制度求长治、以规矩成方圆的最初轮廓。共产党在根据地时期已经形成一套组织制度，如党委制、支部制、民主集中制、纪律检查等。1948年9月，毛泽东还为中共中央起草《关于健全党委制》，针对个人包办和个人解决重要问题的习气，规定一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。把民主集中制从原则落实为可操作的决策程序，正是制度治党最可靠的一环。

　　新中国成立后，各级政府系统内普遍设立党委会和党组，保障党的意志和各项政策在国家机构中贯彻执行，这是党的领导在全国范围内走向制度化的重要一步。党如何“进”到国家机关里去，又不“包”办其事务？毛泽东把其中的分寸说得极为形象：“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责。”这就把“领导”与“包办”在制度上分开了：党决定大政方针，但不替代行政机关的具体职能；党的领导通过组织、通过程序、通过监督来实现。

　　与此同时，党自身的组织建设也转入制度化的轨道。1951年2月，中央政治局扩大会议决定以三年时间对党的基层组织进行一次普遍整顿。第一次全国组织工作会议通过《关于整顿党的基层组织的决议》和《关于发展新党员的决议》。刘少奇在会上作《为更高的共产党员的条件而斗争》的总结，提出共产党员标准的八项条件，为“怎样做一个共产党员”划出了规范：党员必须是成分好、历史清楚、对党忠诚、有实际的阶级觉悟并表现积极，又愿意遵守党纲党章的人。这正是依规治党的又一层要义：标准即规矩。“工人阶级先锋队”若是抽象口号，便无从检验；化为可以对照、可以审查的条件，抽象的称号才成为刚性的门槛。执政党的门槛只能比革命年代更高，这正点出了执政条件下的总方向。这次整党经过学习、登记、审查、处理诸环节，又与“三反”运动相结合，至1954年春基本结束，党的组织成分和党员素质明显改善。1953年11月，中共中央又作出《关于加强干部管理工作的决定》，确定在中央及各级党委统一领导下，由各级党委组织部统一管理的分部分级管理干部的制度，“党管干部”的原则自此有了层级分明、职责清楚的制度形态。如果说党委制、党组解决的是党如何领导，整党和组织建设解决的则是党如何管好自己，制度治党由此有了组织载体。

　　纪律检查与监察制度的确立

　　新中国成立刚刚一个多月，1949年11月9日，《中共中央关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》指出“我们的党已成为全国范围内执政的党”，决定成立党的中央和各级纪律检查委员会，以执行党的政治路线和各项具体政策，密切联系群众，克服官僚主义。这表明党已经充分认识到，执政党的第一重风险不在外部，而在内部。

　　1950年5月6日，中央直属系统各级党的纪律检查委员联席会议召开，朱德在会上作《加强党的纪律检查工作》的讲话，指出：党执政之后威望日隆，少数党员的不良言行即足以破坏党的战斗力，“坚持铁的纪律，加强党的纪律性，在今天就更有特殊重大的意义”。讲话直陈当时党内违纪的突出表现：强迫命令、脱离群众，官僚主义滋长，摆老资格、恃功挟赏的落后思想特别突出，贪污腐化比过去增多。究其根源，既有革命胜利带来的麻痹与骄傲，更有旧社会恶劣思想作风的侵袭，这些根深蒂固的坏东西“还可以通过各个方面来不断地影响、侵袭和腐蚀我们”。诊断既明，药方随开：以思想教育为主、以执行纪律为辅。朱德还有一句斩钉截铁的话，最见依规治党的要义：“我们的党只有一种纪律，绝不允许任何不受党的纪律约束的独立王国的存在。”这里“只有一种纪律”，正是针对执政条件下最易滋生的“特殊党员”心态。

　　与党内纪律检查同步的，是行政系统的监察。1949年10月19日，中央人民监察委员会成立；在县市以上的各级人民政府设立人民监察机关，监督国家机关和公务人员是否履行职责，检举违法失职的机关和人员。1954年9月，一届全国人大一次会议决定设立国家监察部，以代替原中央人民监察委员会。在此期间，《中共中央关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定（草案）》对纪律处分的程序、批准权限、取消处分等作出具体规定；中央纪委制定《中共中央纪律检查委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》。这是我们党历史上第一次就纪律处分的执行作出较系统的专门规定。从此，对党员和干部的处分，有了固定程序、固定权限、固定依据。

　　制度的生命在执行，规矩的威信在动真。1949年至1956年间，我们党面临的考验是多维度的：既要惩处贪腐以立威，又要约束权力以防分裂。前者以刘青山、张子善案为标志，后者以高岗、饶漱石事件为标志，两案相隔不过三年，却共同推动了制度治党的起步。刘、张案的制度意义在于催生法制反腐的确立。1952年4月，《中华人民共和国惩治贪污条例》公布施行，明确规定侵吞、盗窃、骗取、套取国家财物，强索他人财物，收受贿赂以及其他假公济私违法取利之行为，均为贪污罪。1955年3月，党的全国代表会议通过《关于高岗、饶漱石反党联盟的决议》，开除二人党籍，并撤销他们党内外各项职务。邓小平在会上代表中央作报告指出：党必须经过一定的组织，“对任何一个党员（哪怕是最负责的党员）的工作实行严格的有系统的监督”；并强调，必须“切实健全各种必要的制度”。会议通过决议，成立党的中央和地方各级监察委员会，以代替中央和地方各级党的纪律检查委员会，“借以加强党的纪律，加强反对党员中各种违法乱纪现象的斗争”。体制因问题而升格，这正是制度治党、依规治党的与时俱进。

　　党的八大的制度贡献

　　1956年9月，党的八大在北京召开。这是党执政后召开的第一次全国代表大会，也是对新中国成立后7年来执政党建设探索的制度性总结。9月16日，邓小平代表中央作《关于修改党的章程的报告》，围绕“执政党的地位，向党提出了怎样的新考验”这一问题，指出：“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”危险因执政而增，不因胜利而减，这与党的七届二中全会的忧思一脉相承，也是我们党执政7年后面对各种风险挑战得出的科学论断。报告强调：“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”。把制度摆到思想教育之上，这在党的文献中极为醒目。

　　八大党章把这一思路落到实处。其一，“群众路线”的概念首次写入党章总纲，把党与群众的关系定格为执政党的根本规矩。其二，重申民主集中制，突出集体领导。党章总纲明确规定：“按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则”。邓小平在解释党章时指出，列宁主义要求党在一切重大的问题上由适当的集体而不由个人作出决定，并尖锐批评“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法”，认为必须坚决加以反对。其三，把监察委员会体制正式写入章程：中央监察委员会由党的中央委员会全体会议选举，其任务是经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件。至此，制度治党、依规治党的框架初步成型。

　　党的八大的另一项创设，是党代表大会常任制：全国代表大会和地方各级代表大会闭会期间，由它产生的委员会行使职权，把党的全国代表大会从若干年才开一次的会议，变成常设的最高权力机关。然而，由于此后国际国内出现的一系列问题，八大确立的制度没能刚性执行。

　　制度立起来、规矩立起来，从来不是一劳永逸的事。习近平总书记指出：“依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来。”从“立起来”到“严起来”，再到“执行起来”，三步之间隔着一段不能省的距离：制度写在纸上，规矩立在心里，都得靠一字一句的执行，才成为现实。制度的生命力在于执行，规矩的生命力在于成为习惯。说到底，制度立起来、规矩立起来是同一件事，让党的意志不靠少数人的自觉，而靠制度与规矩，落到每一个岗位上、每一个人的行动里。这既是新中国成立后那7年留下的启示，也是今天必须继续做好的功课。

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