2025年5月，商务部印发的《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》明确提出，支持国家级经开区明确“工业上楼”的产业类型，规范引导工业项目建设用地立体开发。此前，国家发展改革委等部门《关于再次推广借鉴深圳综合改革试点创新举措和典型经验的通知》，其中在“产业用地提容增质”部分提到要制定标准指引，分行业明确“工业上楼”的建筑形态、空间尺寸、楼面荷载、垂直物流、安全环保等指标要求，适度提高现有工业园区容积率。

　　所谓“工业上楼”，是工业化和城市化快速发展进程中，为解决土地短缺和原有工业用地利用效率低、提高产业集聚度、克服“产——城——人”融合度不够而积极探索的一种新的工业载体空间发展模式。其主要特征表现在：一是功能复合化。“工业上楼”使生产、研发、试验、办公、物流及部分生活配套可以在一个立体空间内实现，在工业类用地上实现二三产业混合的生产空间创新，可促进协同创新、降低运营成本、吸引人才入驻。二是土地利用集约化。通过建设容积率较高的高层厂房，“工业上楼”可以提高土地利用效率，解决现阶段我国各大城市建设用地不足以及现有工业用地利用效率低的问题。三是产业集聚化。“工业上楼”可形成“上下楼”即“上下游”的产业链协作模式，产生聚合效应，提升运营效率，增强整体竞争力。四是“产——城——人”融合度提升。“工业上楼”不仅可以解决低效用地问题，还可以通过促进传统工业用地的创新改造和多类产业的集聚提升产业能级、城市形象和人的宜居性。

　　在近代工业化和城市化进程中，“工业上楼”模式在世界有关国家和地区都有积极探索。美国纽约曾在工业区更新中尝试利用多层厂房模式提高土地利用效率;新加坡推行“堆叠式厂房”，由政府主导开发标准化工业楼，吸引电子、制药等轻工业入驻，成为亚洲样板。中国香港通过建设工业大厦，留住都市型工业，增强城市机能性。这些国家和地区的实践，为我们提供了宝贵的经验。

　　我国已进入新发展阶段，要实现高质量发展，必须推进新型工业化和新型城镇化的深度融合，实现“产——城——人”的协调发展，提高国土空间的综合利用效率，提升产业的综合效益。近年来，我国“工业上楼”发展迅速，主要是基于以下几个方面：一是克服土地资源紧张、提升综合效益的需要。目前我国土地资源日趋紧张，传统单层厂房的用地模式已经难以满足工业发展的需求，如最先推行“工业上楼”的深圳，2020年末土地开发强度高达50%。二是技术革命和产业变革的发展，对当前产业融合发展的趋势和工业生产的空间组织方式提出了新的需求，而生产技术的不断提高，也使得“工业上楼”成为可能。三是“产——城——人”协调发展的需要。特别是在特大城市、大城市，由于意识到工业会让城市变得更健康、更有机能性和吸引力，激发了各方面推动创新城市工业发展新模式的热情。在实践中，国内部分城市已在此方面取得了积极成效，如深圳市在2022年实施“工业上楼”计划，提出连续5年，每年建设2000万平方米定制化厂房，重点发展半导体、医疗器械等产业。在深圳宝龙专精特新产业园，一栋楼就是一条产业链，构建起“上下楼即上下游，产业园即产业链”的高效协作生态。东莞市、苏州市、青岛市等城市也有成功的案例。近两年来，除了沿海发达地区外，中西部地区的成都、武汉、重庆等地也纷纷响应国家号召，依照区域发展实际探索“上楼”路径，如提供高额房租补贴等。

　　然而，“工业上楼”发展模式目前在实践中也面临不少矛盾和问题：一是发展理念的转变不足，传统的粗放式发展模式惯性思维依然存在，仅仅是把“工业上楼”作为缓解土地利用紧张的手段，没有把它提升到实现高质量发展、可持续发展、“产——城——人”协调发展的高度来认识。二是企业、产业需求的不匹配，如传统制造业习惯于单层厂房，对高层厂房的空间和运输便利性不适用;高层厂房中间层空置率较高，企业多倾向于首层或顶层;新兴产业如生物医药，对生产环境要求高，高层混合用房难度大等。三是建设和运维成本较高，主要体现在建设成本高、运营维护成本大、物业管理难度大等。四是政策配套不足，目前还缺乏统一技术标准，土地性质调整和审批环节存在矛盾，激励机制不足等，而且一些园区空间位置、产业的选择还会引发社会矛盾和问题，需要引起高度重视，要在发展中通过不断深化改革加以解决。

　　进一步推进“工业上楼”工作，需要遵循经济发展规律，推动有为政府和有效市场有机结合，积极稳妥、因地制宜，鼓励探索试验，以点带面、逐步推广，从宏观、中观、微观角度针对性地给予政策指导和政策扶持。首先，统筹规划，科学布局，因地制宜。我国区域发展水平不一致，对工业化、城市化水平较高的地区和城市，要提高国土空间利用效率，加大“工业上楼”支持力度，其他地区积极引导，逐步加大“亩产论英雄”考核力度，鼓励“工业上楼”试点，出台新型产业用地政策，特别支持存量工业用地实施“工业上楼”。其次，加强政策配套，制定统一技术标准，增强土地利用政策、产业发展政策、环保政策、安全政策等有关方面的协同性，加快对“工业上楼”的有关技术研究，制定统一技术标准加强指导。再次，科学布局产业，统筹布局“工业上楼”项目，明确目标产业链，支持头部企业及其关联企业入驻。充分征求企业意见，尊重市场规律，鼓励民间投资。加大资金扶持和税收优惠力度，降低企业运营成本。最后，确保工业载体空间的安全性，合理确定容积率，遵循建筑设计与安全规范，保证建筑建设、环保和消防等安全，合理设计应急设施布局，加大数字化、智能化应用，使“工业上楼”项目真正成为“产——城——人”协调发展的绿色生态宜居空间。

（责编：常滨海）